Consejo de Estado - 70001233300020250015401 - Sentencia - Sentencia - 70001233300020250015401 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01 Accionante: YURIS PAOLA OCHOA BUELVAS Accionados: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Tema: Confirma. Improcedencia de la demanda por subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 13 de noviembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión Oral. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024). El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 4 de diciembre de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio

concedido mediante auto del 4 de diciembre de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Yuris Paola Ochoa Buelvas presentó demanda en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante, CNSC) con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1782 de 20135. 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...]. 5 Por el cual se reglamenta los traslados por razones de seguridad de educadores oficiales de las entidades territoriales certificadas en educación y se dictan otras disposiciones.Accionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01

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2. En consecuencia, solicitó que se le ordene, lo siguiente: 1.Solicito respetuosamente al señor juez del conocimiento de la presente acción se ORDENE a la CNSC se sirva darles cumplimiento a los artículos 2 y 12 y 13 del decreto 1782 de 2013 compilado por decreto 1075 de 2015 y en consecuencia proceda a adelantar los trámite administrativos para mi reubicación por desplazamiento forzado conforme lo establece de manera taxativa la ley y los artículos objeto de cumplimiento para lo cual anexo los requisitos de ley certificado laboral , inscripción en el registro único de víctimas, y la propuesta de 5 entidades territoriales certificadas donde aspiro a ser reubicada requisitos únicos establecidos en la norma especial reglamentaria. 2. Ordenar a la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) la inclusión inmediata de la accionante en el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados, conforme al artículo 12 del Decreto 1782 de 2013. 3. Ordenar a la CNSC expedir, en el término de diez (10) días hábiles, el acto administrativo mediante el cual disponga el traslado de la docente a una de las entidades territoriales certificadas propuestas en su solicitud. 4. Ordenar a las entidades territoriales nominadora y receptora suscribir el convenio interadministrativo correspondiente y ejecutar las actuaciones administrativas necesarias para garantizar la incorporación y posesión de la docente, sin solución de continuidad. 1.2. Posición de la parte demandante 3. La accionante solicitó ante la CNSC su inclusión en la base de datos de docentes desplazados con el fin de que se iniciara el trámite de reubicación por desplazamiento forzado, por razones de seguridad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1782 de 2013. 4. Mediante Oficio 2025RE038140 del 28 de

con el fin de que se iniciara el trámite de reubicación por desplazamiento forzado, por razones de seguridad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1782 de 2013. 4. Mediante Oficio 2025RE038140 del 28 de febrero de 2025, la CNSC negó su solicitud. Al respecto, mencionó que, si bien se encontraba incluida dentro del RUV, sus derechos de carrera fueron adquiridos el 28 de junio de 2024 por el desempeño de un cargo docente en el departamento de Bolívar y el hecho victimizante reportado en el RUV ocurrió en otro departamento y data del 4 de noviembre de 2022, por lo que, para ese momento no cumplía funciones de educadora. 5. Refirió que, como consecuencia de lo anterior6, solicitó ante la CNSC el acatamiento de los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1872 de 2013, en procura de que, en cumplimiento de las funciones que le asigna la mencionada norma a la entidad, adelantara los trámites para su reubicación por desplazamiento forzado. 6. Por medio de Oficio 2025RE042272 del 5 de marzo de 2025, la CNSC reiteró las razones expuestas en la respuesta del 28 de febrero de 2025. En ese sentido, concluyó que no era posible acceder a lo pedido por la peticionaria 6 No se pudo establecer la fecha de radicación de la solicitud de cumplimiento, y tampoco lo mencionó la parte actora en la demanda.Accionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01

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porque su solicitud no se fundamentó en la conexidad directa entre las condiciones de desplazamiento y el ejercicio de actividades o funciones sindicales, públicas, sociales o humanitarias. 7. Por lo expuesto, la demandante presentó esta demanda en procura de obtener el traslado o reubicación, toda vez que considera que la conexidad o nexo entre el desplazamiento y sus funciones como docente no es un requisito legal, aunado a que en diferentes fallos de tutela del Tribunal Administrativo de Sucre se ha accedido a solicitudes en el mismo sentido al suyo. 1.3. Posición de la parte demandada 8. La CNSC informó que, con posterioridad al Oficio del 28 de febrero de 2025, en el que negó la solicitud de la accionante, ella promovió acción de tutela en su contra con el fin de obtener la reubicación por desplazamiento forzado, pero en ambas instancias le fue negado el amparo constitucional7. 9. Además, mencionó que en comunicaciones que sostuvo con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) se constató que Yuri Paola Ochoa Buelvas se encuentra incluida en el RUV por hechos de desplazamiento forzado ocurridos el 4 de noviembre de 2022 y el 29 de septiembre de 2025, el primero en el departamento de Córdoba y el segundo en el departamento de Bolívar, el cual no ha sido verificado ni registrado. 10. Dado que aportó certificado laboral del 13 de febrero de 2025 de la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, en el que consta que adquirió derechos de carrera el 28 de junio de 2024, no encontró conexión directa entre las condiciones de desplazamiento y el ejercicio de las actividades o funciones de su profesión, con relación al hecho que se encuentra verificado y registrado que data del 4 de noviembre de 2022, cuando todavía no era docente. 11. En línea con

de junio de 2024, no encontró conexión directa entre las condiciones de desplazamiento y el ejercicio de las actividades o funciones de su profesión, con relación al hecho que se encuentra verificado y registrado que data del 4 de noviembre de 2022, cuando todavía no era docente. 11. En línea con lo anterior, señaló que dentro de sus funciones se encuentra la de garantizar el carácter protector y excepcional del traslado por razones de violencia o seguridad; función que no se limita a revisar los requisitos como una simple formalidad administrativa, sino que debe verificar de manera efectiva el riesgo que pueda afectar al docente o directivo. 12. Aunado a lo anterior, precisó que mediante Circular Externa 2025RS167456 del 3 de octubre de 2025, complementó los lineamientos y el trámite a impartir a las solicitudes de traslado por razones de seguridad de docentes y directivos docentes, en el marco de lo dispuesto en los Decretos 1278 de 2002 y 1075 de 2015.

13. Allí, se estableció que hay dos modalidades de traslado, a saber, amenaza y desplazamiento, siendo ambas excepcionales y aplicables únicamente cuando se demuestre la existencia de un riesgo real, grave, actual y comprobado. 14. En vista de ello, si bien el traslado por razones de seguridad o desplazamiento es un derecho de los docentes, no puede convertirse en una forma de movilidad ordinaria, porque se deslegitimaría la finalidad de la figura. Además, explicó que el principio de causalidad constituye el eje normativo de los traslados excepcionales por seguridad o desplazamiento e implica que solo procede el traslado cuando se demuestra una conexión directa entre el hecho victimizante y el ejercicio funcional del servidor. 15. Finalmente, solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo judicial por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible. 1.4. Fallo de primera instancia 16. En sentencia del 13 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión Oral, declaró la improcedencia del medio de control. Destacó que la parte actora puede acudir a los recursos judiciales ordinarios, como lo es la presentación de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que exponga su inconformidad con la respuesta dada por la CNSC. 17. Adicionalmente, indicó que hay un debate entre la aplicación de varias normas que regulan el procedimiento de reubicación o traslado de docentes por desplazamiento forzado que exige una interpretación normativa, lo cual excede el límite de las competencias del juez de la acción de cumplimiento. 1.5. Impugnación 18. Yuris Paola Ochoa Buelvas pidió que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se acceda a sus pretensiones. 19. Para el efecto, sostuvo que no persigue la protección de derechos

1.5. Impugnación 18. Yuris Paola Ochoa Buelvas pidió que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se acceda a sus pretensiones. 19. Para el efecto, sostuvo que no persigue la protección de derechos fundamentales, sino el acatamiento de normas con fuerza material de ley y aclaró que las distintas acciones de tutela que mencionó en la demanda no decidieron sobre el contenido del Decreto 1782 de 2013, pese a que accedieron a las pretensiones de reubicación o traslado. 20. Además, reiteró que el principio de causalidad que refiere la accionada no se encuentra contemplado en los artículos que pide atender, por lo que tener en cuenta esa postura constituye un exceso ritual manifiesto y una interpretación contraria al principio pro víctima, al tiempo que contradice lo indicado por los artículos 83 y 230 de la Constitución Política.Accionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01

7Por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo, Sala Tercera – Civil, Familia, Laboral.Accionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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21. Precisó que no hay un debate de interpretación normativa como lo manifestó el tribunal, ya que los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1782 de 2013 sí contienen deberes claros, concretos e inobjetables a cargo de la CNSC; consistentes en que debe incluirla en el banco de datos, tramitar y ordenar su traslado y suscribir convenios interadministrativos entre las entidades nominadoras y receptoras, al haber acreditado su inscripción de desplazada en el RUV. 22. Añadió que se configuró un desconocimiento del precedente por parte del juez de primera instancia de sus propias decisiones, ya que en casos idénticos ha accedido a pretensiones de la misma naturaleza. II. CONSIDERACIONES 23. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la demanda. Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y ii) el incumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento en el caso concreto. 2.1. Caso concreto 24. Como viene de verse, la accionante ejerció acción de cumplimiento en contra de la CNSC, con el fin de que se le ordene cumplir lo dispuesto en los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1782 de 2013, para obtener su traslado o reubicación como docente víctima de desplazamiento forzado. 2.1.1. La accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de los accionados 25. De acuerdo con el artículo 8

de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, la parte actora debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento8. 26. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con 8 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».Accionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01

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el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 27. En este caso está probado que la demandante constituyó en renuencia a la CNSC respecto de cumplimiento de los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1782 de 2013. En efecto, se corroboró que presentó ante la accionada un escrito en el que pidió expresamente el acatamiento de las normas que invoca por esta vía, así como la respuesta negativa por parte de la CNSC, por falta de acreditación del principio de causalidad. 2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia 28. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)10. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). (v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9).

la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). (v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 29. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Accionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01

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dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 30. Así, frente a la solicitud de ordenar el cumplimiento de los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1782 de 2013, esta Sección advierte que, en principio, las disposiciones se encuentran vigentes y tienen rango de ley o acto administrativo. 31. Además, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, pues los deberes cuyo cumplimiento se exigen estarían a cargo de la CNSC. 32. En lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la Sala debe destacar que lo perseguido por la accionante es el acatamiento de un deber cuya observancia no implica la protección de un derecho fundamental que pueda ser garantizado vía acción de tutela. Sin embargo, lo pretendido sí puede ser ventilado a través de uno de los medios de control dispuestos en el CPACA, como lo podría ser el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138. 33. Sobre el particular, se observa que al expediente se aportó copia del Oficio 2025RE038140 del 28 de febrero de 2025, por medio del cual, la CNSC previa consulta en el RUV y en el correspondiente sistema de datos, verificó que los hechos de desplazamiento forzado que reportó la demandante y por los cuales se reconoció su calidad de víctima no guardaban causalidad con su oficio como docente o con labores sindicales, humanitarias, públicas o sociales, por lo que no era procedente acceder a la reubicación o traslado al no existir causalidad. 34. Considerando lo anterior, la Sala

observa que las pretensiones de la parte actora van más allá del cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2, 12 y 13 del Decreto 1782 de 2013, toda vez que, sin duda, lo que propone con el ejercicio de esta acción es discutir la legalidad de los actos administrativos que negaron su solicitud; pretensión que debe ser presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no a través de la acción de cumplimiento. 35. De esta forma, se advierte que la parte actora no actúa en ejercicio de un interés público, sino en procura de un interés particular y subjetivo, correspondiéndole por tanto, acudir ante el juez natural, a través de los medios de control ordinarios, con el fin de que se realice el estudio correspondiente de legalidad sobre la decisión que pretende cuestionar que, por subsidiariedad, escapa a la órbita de conocimiento de este juez constitucional. 36. Nótese que el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave eAccionante: Yuris Paola Ochoa Buelvas Accionado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Radicación: 70001-23-33-000-2025-00154-01

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inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. 37. Bajo esa lógica, dado que la acción de cumplimiento no puede desplazar ni sustituir el mecanismo especializado que el legislador diseñó de manera expresa para tratar este tipo de casos, la demanda deviene como improcedente. 2.2. Conclusión 38. Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 13 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión Oral, que declaró improcedente el mecanismo constitucional, pero por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de noviembre de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx