Consejo de Estado - 73001233300020170018402 - Sentencia - Sentencia - 73001233300020170018402 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022) Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán Demandado: Nación - Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se confirma la sentencia . Se adiciona para aclarar que el reconocimiento procederá respecto de los empleos destinatarios de la prima especial desempeñados por la demandante. Se decide estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y 9 de abril de 2024 del Consejo de Estado.

La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 23 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La señora Gloria Carmenza Tovar Guzmán instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de l oficio DSAJ 000480 del 14 de julio de 2014 mediante el cual se negó su petición. Asimismo, pidió la inaplicación de los artículos de los decretos salariales expedidos entre el 2008 y

DSAJ 000480 del 14 de julio de 2014 mediante el cual se negó su petición. Asimismo, pidió la inaplicación de los artículos de los decretos salariales expedidos entre el 2008 y el 2014, en los que se establecía la prima especial como parte del salario y no una adición de este.

2. A título de restablecimiento del derecho reclamó la reliquidación y pago de las diferencias resultantes de incluir el 30% del salario que fue considerado como prima especial, con su incidencia prestacional. Igualmente, solicitó que se reconozca y pague el mencionado emolumento como una adición de su remuneración. Lo anterior desde el 1o de enero de 1993 hasta la fecha en la que ocupe el cargo. Por último, solicitó que se dé aplicación a los artículos 187, 189 y 192 Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo2.

1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 En adelante CPACA.Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022)

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

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3. Adujó que ha laborado en la Rama Judicial en el cargo de juez de la República

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

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3. Adujó que ha laborado en la Rama Judicial en el cargo de juez de la República desde el 1o de enero de 1993 hasta la fecha3. Indicó que el 20 de junio de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través del acto acusado, el cual debe declararse nulo pues desconoce el precedente del Consejo de Estado sobre la materia en el que se ha concluido que la prima especial es adicional al salario, además de contrariar los principios del derecho laboral previstos en la Constitución.

Contestación de la demanda4.

4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales , tal como se analizó en la Sentencia C 279 de 1996 5. Además, que las sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho solo tenían efectos interpartes , motivo por el cual no son aplicables al caso en concreto. Formuló las excepciones de prescripción y la innominada.

Sentencia apelada6.

5. El Tribunal Administrativo del Tolima decidió inaplicar por inconstitucionales los artículos de los decretos salariales expedidos entre 2008 y 2014, que establecían a la prima especial como parte del salario . Asimismo, declaró nulo el acto acusado, bajo el entendido de que la prima especial es una adición al salario y no una disminución de este,

prima especial como parte del salario . Asimismo, declaró nulo el acto acusado, bajo el entendido de que la prima especial es una adición al salario y no una disminución de este, y que solo tiene carácter salarial para efectos del cálculo de los aportes en Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en la Sentencia C 279 de 1996 . Precisó que el reconocimiento se limitaría al tope salarial previsto para los cargos ocupados por la demandante.

6. Declaró la prescripción trienal de las sumas solicitadas, respecto de los derechos causados con anterioridad del 19 de junio de 2011, para lo cual aplicó la postura adoptada en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. En consecuencia, ordenó el pago de la prima especial como una adición al salario y , la reliquidación y pago de los salarios y prestaciones sociales de la demandante, tomando para tal efecto el 100% de la remuneración mensual, es decir incluyendo el 30% que erróneamente fue descontando para tenerlo a título de prima especial, lo anterior, desde la fecha indicada hasta el momento en que permanezca en el cargo

3 Así se mencionó en los hechos, razón por la cual se entiende que para ese momento aun continuaba en servicio activo. 4 Folios 164 a 168 del expediente físico. 5 Corte Constitucional, Sentencia C279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía. 6 Folios 279 a 299 del expediente físico.Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022)

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

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6 Folios 279 a 299 del expediente físico.Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022)

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

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7. Por último, condenó en costas a la entidad demanda da conforme al criterio objetivo y en aplicación del Acuerdo 1887 del 2003 estableció las agencias en derecho en el 5% de la estimación razonada de la cuantía de la demanda.

Recurso de apelación.

8. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación7 en el que centró su inconformidad respecto de la condena en costas, pues para su imposición es necesario tener en cuenta la realización de conductas de mala fe de la parte8.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

9. Los magistrados que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento 9 y fueron separados del conocimiento del asunto ; de igual manera ocurrió con el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez 10; sin embargo, e l conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la Sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces11.

10. Mediante auto de l 19 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación 12, en el término de ejecutoria no hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio

Público.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo (CPACA), modificado por los artículos

Público.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021 , el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

7 Folios 309 al 313 del expediente físico. 8 Revisado el escrito de apelación se advierte que en su contenido se reprodujeron apartes de la sentencia expedida por la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, se refirió a los efectos vinculantes de dicha decisión y se explicó la figura de la exte nsión de la jurisprudencia, pese a que el proceso de la referencia se tramita bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que resulta incongruente y carente de reparo concreto dicha argumentación. Además, se aludió a la invia bilidad presupuestal de la entidad para asumir el pago de la condena, lo que expone la situación financiera de esta pero no constituye un reproche o fundamento de oposición frente a lo decidido en la primera instancia; de modo que el único cuestionamiento que se realizó frente a la providencia está relacionado con la condena en costas, motivo por el que esta Sala se centrará en estudiar únicamente tal reparo. 9 Índices 3, 9 y 11 de SAMAI 10 Mediante providencia del 14 de septiembre de 2023 fue aceptado el impedimento del Doctor Jorge Ivan

en costas, motivo por el que esta Sala se centrará en estudiar únicamente tal reparo. 9 Índices 3, 9 y 11 de SAMAI 10 Mediante providencia del 14 de septiembre de 2023 fue aceptado el impedimento del Doctor Jorge Ivan Duque Gutiérrez, índice 11 Íbidem. 11 Índice 21 de Samai. 12 Índice 27 Íbidem.Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022)

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

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12. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si era procedente condenar en costas a la entidad demandada, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia.

Análisis del problema jurídico

13. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia s i bien confirmará la sentencia de primera instancia , se adicionará para precisar que el reconocimiento procederá respecto de los empleos destinatarios de la prima especial desempeñados por la demandante y se ordenará estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2024 y 9 de abril de 2024 del Consejo de Estado.

14. El problema jurídico se refiere a la imposición de la condena en costas en primera instancia. En cuanto a ese aspecto, se observa que el Tribunal las ordenó a cargo de la entidad demandada argumentando que fue esta la que resultó vencida en el juicio, lo que obedece a la determinación de fondo adoptada en la sentencia de primera instancia, en la que resultó condenada a restablecer el derecho a la demandante en los términos descritos en su parte resolutiva.

lo que obedece a la determinación de fondo adoptada en la sentencia de primera instancia, en la que resultó condenada a restablecer el derecho a la demandante en los términos descritos en su parte resolutiva.

15. Ahora bien, la argumentación de la entidad para solicitar su absolución de tal condena radica en que no se demostró la causación de las costas; sin embargo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA 13 la imposición de estas es objetiva y solo en los casos en que se ventile un interés público no procede, por manera que como en el caso bajo análisis no se está debatiendo un asunto de tal naturaleza, era viable que el a quo decidiera sobre estas y las impusiera, pues se ajusta a lo normado en la disposición citada y en ese sentido no es procedente revocar tal decisión. En consecuencia, no prospera el recurso de la entidad.

16. Ahora bien, la Sala considera necesario mencionar que existe una imprecisión en lo decidido en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primer grado, toda vez que se ordenó el reconocimiento de la prima especial «hacia el futuro y/o hasta la permanencia como empleado de la rama judicial» ; sin embargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 dicho emolumento no se concibió para todos los empleados de la entidad , sino solo para quienes ocupan algunos cargos establecidos por el legislador.

17. Si bien la anterior circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba

17. Si bien la anterior circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley» ; se considera necesario modificar dicha orden para precisar que tal reconocimiento procede siempre y cuando la demandante ocupe uno de los empleos beneficiarios de dicha prima, pues en los términos

13 [...] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas [...].Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022)

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

5 en que se ordenó el reconocimiento podría dar lugar a que se entiende que se ha ce extensivo a empleos que legalmente no son destinatarios de la prima especial.

18. Finalmente, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686 -07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, e xpedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el

fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

21. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

22. Bajo ese contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, pues si bien es cierto no prosperaron los reparos de la apelación de la entidad demandada, también lo es que el recurso dio lugar a que se hicieran las modificaciones contendidas en esta providencia.Radicación: 73001 23 33 000 2017 00184 02 (3137-2022)

Demandante: Gloria Carmenza Tovar Guzmán

6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

IV. RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 23 de septiembre de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima, así:

SEGUNDO. Estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024,

pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019); en consecuencia, se revocará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada , que dispuso su inaplicación.

19. Por otra parte, la Sala ordenará estarse a lo decidido en las providencias mencionadas en el párrafo anterior, en cuanto declararon la nulidad de los decretos que dieron un entendimiento equivocado a la prima especial y dich as conclusiones, para el caso concreto, se mantienen incluso respecto de los decretos poste riores, en cuanto constituyan una reproducción de los anulados.

Condena en costas.

19. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

20. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los

23 de septiembre de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima, así:

SEGUNDO. Estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686 -07) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735 -2019), respect ivamente, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

SEGUNDO. ADICIONAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en cuanto dicho reconocimiento se hará siempre y cuando la demandante ocupe un empleo destinatario de la prima especial que allí se refiere.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con impedimento

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

DVM