Consejo de Estado - 76001233300020120064502 - Sentencia - Sentencia - 76001233300020120064502 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

Demandante: Danilo Llanos Loaiza

Demandada: Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración

Judicial

Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Decisión: Se revoca parcialmente y se adiciona el ordinal segundo de la sentencia apelada, para excluir de la prescripción los aportes pensionales. Se adiciona la providencia para estarse a lo resuelto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales de 1993 a 2007.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 15 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. El actor instauró demanda con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 2724 del 16 de febrero de 2012, 3206 del 14 de marzo de 2012 y

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. El actor instauró demanda con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 2724 del 16 de febrero de 2012, 3206 del 14 de marzo de 2012 y 2645 del 30 de abril de 2012 , por medio de las cuales la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca negó su petición y resolvió los recursos de reposición y apelación, confirmando las decisiones.

2. A título de restablecimiento del derecho , reclamó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la inclusión del 30 % de la asignación básica que fue descontado para tenerse como prima especial sin carácter salarial, desde «septiembre de 1990 hasta el 31 de diciembre de 2002».Radicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

Demandante: Danilo Llanos Loaiza

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3. También solicitó la indexación de las sumas reconocidas, los descuentos y traslados a la entidad de previsión correspondiente y la reliquidación de su pensión de vejez con inclusión de los factores derivados de ese reconocimiento.

4. Como fundamento de sus pretensiones, señaló que prestó sus servicios en la Rama Judicial entre septiembre de 1990 y el 31 de diciembre de 2002 como magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, fecha en la que se retiró por haber cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación.

la Rama Judicial entre septiembre de 1990 y el 31 de diciembre de 2002 como magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, fecha en la que se retiró por haber cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación.

5. Afirmó que durante ese período la entidad demandada le dio al 30 % de su asignación básica mensual la denominación de prima especial sin carácter salarial, lo que, a su juicio, implicó que sus prestaciones y demás acreencias laborales fueran liquidadas sobre el 70 % y no sobre el 100 % de la remuneración.

6. Por tal motivo, el 18 de enero de 2012 presentó reclamación administrativa para obtener el reconocimiento y pago de las diferencias derivadas de dicho concepto, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados.

Contestación de la demanda

7. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial, por lo que no resulta procedente su inclusión como factor para la liquidación de prestaciones sociales.

8. Indicó que, como autoridad administrativa, estaba sometida al imperio de la ley y obligada a aplicar las normas vigentes. En ese sentido, afirmó que no tenía competencia para inaplicar los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno nacional, los cuales conservaban presunción de legalidad mientras no fueran anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

9. Añadió que las acreencias laborales anteriores a febrero de 2009 se encontraban prescritas, debido a que la reclamación administrativa solo fue

fueran anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

9. Añadió que las acreencias laborales anteriores a febrero de 2009 se encontraban prescritas, debido a que la reclamación administrativa solo fue presentada en febrero de 2012.

10. En ese contexto, propuso las excepciones de ausencia de causa petendi, prescripción trienal, cobro de lo no debido e innominada.

Sentencia apelada

11. El Tribunal Administrativo de l Valle del Cauca declaró la nulidad de los actos acusados al considerar que la prima especial constituye un emolumento retributivo adicional a la asignación básica que no tiene carácter salarial salvo paraRadicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

Demandante: Danilo Llanos Loaiza

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 efectos del cálculo de los aportes pensionales, según el precedente del Consejo de Estado1.

12. Sin embargo, el Tribunal declaró probada la excepción de prescripción y, por esa razón, negó el restablecimiento del derecho. Para ello, tuvo en cuenta que el demandante se retiró del cargo de magistrado el 31 de diciembre de 2002 y solo presentó la reclamación administrativa el 18 de enero de 2012, de modo que el término trienal únicamente permitía reconocer acreencias causadas desde el 18 de enero de 2009, fecha para la cual ya no se encontraba vinculado a la Rama Judicial.

13. Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en

término trienal únicamente permitía reconocer acreencias causadas desde el 18 de enero de 2009, fecha para la cual ya no se encontraba vinculado a la Rama Judicial.

13. Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.

Recurso de apelación

14. El demandante interpuso recurso de apelación cuestionando que el Tribunal erró al declarar probada la prescripción trienal de las acreencias reclamadas, pues en su criterio, dicho término debía contabilizarse desde el 22 de julio de 2014, f echa de ejecutoria de la sentencia proferida el 29 de abril de ese mismo año por esta Corporación, y no desde la entrada en vigor del Decreto 57 de

1993.

15. También sostuvo que la prima especial tiene naturaleza de prestación periódica y, por esa razón, podía reclamarse en cualquier tiempo, conforme al literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. En esa línea, insistió en que durante el período en que se desempeñó como magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, entre septiembre de 1990 y el 31 de diciembre de 2002, la entidad liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70 % de la asignación básica y no sobre el 100 %, al descontar el 30 % correspondiente a la prima especial.

16. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones de la demanda.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

17. Mediante auto del 1 de agosto de 2025 se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

17. Mediante auto del 1 de agosto de 2025 se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.

1 Puntualmente lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686 -07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez, y 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204 -18) conjuez ponente , Carmen Anaya de Castellanos.Radicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

Demandante: Danilo Llanos Loaiza

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18. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, al estimar que en el caso concreto operó la prescripción de las acreencias salariales y prestacionales reclamadas, pues el demandante finalizó su vinculación con la Rama Judicial el 31 de diciembre de 2002 y solo presentó la reclamación administrativa el 18 de enero de 2012.

19. Señaló que, conforme a la sentencia del 2 de septiembre de 2019, el término prescriptivo de la prima especial debe contabilizarse desde la presentación de la reclamación administrativa y no desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, como lo propone el actor.

III. CONSIDERACIONES

término prescriptivo de la prima especial debe contabilizarse desde la presentación de la reclamación administrativa y no desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, como lo propone el actor.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

20. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales

Administrativos.

Problemas jurídicos

21. En concordancia con el reparo formulado en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en error al declarar probada la prescripción trienal de las acreencias reclamadas, porque, en cr iterio del recurrente, la exigibilidad del derecho solo surgió con la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 y, además, la prima especial podía reclamarse en cualquier tiempo por tratarse de una prestación periódica.

Análisis de los problemas jurídicos

22. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que revocará parcialmente el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, a efectos de ordenar reliquidar y pagar los aportes al Sistema de Seguridad Social en

Pensiones del señor Danilo Llanos Loaiza.

23. También se adicionará la decisión apelada para estarse a lo resuelto en la sentencia de 29 de abril de 2014 , proferida por la Sala de Conjueces del Consejo

Pensiones del señor Danilo Llanos Loaiza.

23. También se adicionará la decisión apelada para estarse a lo resuelto en la sentencia de 29 de abril de 2014 , proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado dentro del proceso de simple nulidad núm. 11001-03-25-000-200700087-00 (1686-07).Radicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

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24. El problema jurídico consiste en examinar si el Tribunal erró al declarar probada la prescripción trienal de las acreencias reclamadas. Sobre el particular se debe señalar que el mencionado fenómeno debe aplicarse en la forma y términos expuestos en la sentencia del 2 de septi embre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado2. Es decir, el reconocimiento del derecho procede desde los tres años anteriores a la reclamación en sede administrativa, pues la exigibilidad de las diferencias generadas por la reducción del salario en un 30% no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales anuales, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993.

25. En el expediente se encuentra acreditado que el señor Danilo Llanos Loaiza prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 1 de febrero de 1971 hasta el 31

no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al serRadicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

Demandante: Danilo Llanos Loaiza

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28. Por consiguiente, se revocará parcialmente el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia para, en su lugar, señalar que no opera la prescripción trienal respecto de los aportes al Sistema de Seguridad Social en

Pensiones.

29. Tampoco prospera el argumento según el cual la prima especial, por tratarse de una prestación periódica, podía reclamarse en cualquier tiempo con fundamento en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. Esta disposición regula la oportunidad p ara presentar la demanda cuando se dirige contra actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, esto es, se refiere al fenómeno de la caducidad del medio de control.

30. En ese sentido, la ausencia de caducidad no impide analizar la prescripción de las acreencias reclamadas, pues se trata de instituciones jurídicas distintas. La primera determina la oportunidad para acudir a la jurisdicción, mientras que la segunda recae sobre el derecho y opera cuando su titular no lo reclama dentro del término previsto en la ley.

31. En el presente asunto la demanda fue admitida mediante auto del 29 de

esto es, el Decreto 57 de 1993.

25. En el expediente se encuentra acreditado que el señor Danilo Llanos Loaiza prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 1 de febrero de 1971 hasta el 31 de diciembre de 2002, de manera discontinua. En particular, se desempeñó como juez 4 penal Municipal de Buenaventura, juez 6 civil Municipal de Cali, juez 2 civil del Circuito de Cali y, finalmente, como magistrado de la Sala de Familia del Tribunal Superior de Buga entre el 14 de septiembre de 1990 y el 31 de diciembre de 2002.

26. No obstante, el accionante presentó reclamación administrativa el 18 de enero de 2012, esto es , cuando ya había transcurrido ampliamente el término de tres años respecto de las acreencias causadas entre 199 0 y 2002. En consecuencia, operó la prescripción trienal de los derechos reclamados, como acertadamente se señaló en la sentencia de primera instancia.

27. Lo anterior conlleva a confirmar la decisión de declarar probada la excepción de prescripción trienal respecto de las acreencias salariales y prestacionales reclamadas. No obstante, dicha conclusión no comprende los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable3 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios.

2 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204 -18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal

2 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204 -18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal refiere «Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigenc ia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más a trás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 3 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088 -15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se

segunda recae sobre el derecho y opera cuando su titular no lo reclama dentro del término previsto en la ley.

31. En el presente asunto la demanda fue admitida mediante auto del 29 de octubre de 2015, en el que se indicó que cumplía, prima facie, con la oportunidad prevista en el artículo 164, numeral 1, literal c), del CPACA. Sin embargo, ello no significaba que las acreencias salariales y prestacionales reclamadas estuvieran exentas de prescripción, pues este aspecto debía definirse en la sentencia con fundamento en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

32. Por tanto, el hecho de que el medio de control pudiera ejercerse, no excluía la aplicación de la prescripción trienal sobre las sumas causadas y no reclamadas oportunamente. En consecuencia, este reparo no está llamado a prosperar.

33. Finalmente, la Sala advierte que mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, emitida en el proceso 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07), la Sala de Conjueces del Consejo de Estado declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2007 , porque establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel.

34. En consecuencia, se adicionará la sentencia de primera instancia para estarse a lo resuelto en la providencia mencionada, en tanto que retiró del ordenamiento jurídico algunas de las disposiciones que sirvieron de base para la

34. En consecuencia, se adicionará la sentencia de primera instancia para estarse a lo resuelto en la providencia mencionada, en tanto que retiró del ordenamiento jurídico algunas de las disposiciones que sirvieron de base para la

pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».Radicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

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Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 incorrecta liquidación y pago del emolumento que se discutió en este proceso. La anterior interpretación se extiende respecto de los decretos salariales de años posteriores, en la medida en que constituyan una reproducción de lo dicho en los anulados.

Condena en costas

35. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de funda mento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

carezca manifiestamente de funda mento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

36. En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal.

La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigu en el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.

37. En el caso concreto no procede la condena en costas pues el recurso de apelación prosperó parcialmente, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en esta instancia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

IV. RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE Y ADICIONAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así:

DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto de los derechos laborales y sus consecuencias económicas solicitados por el demandante a título de

parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así:

DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto de los derechos laborales y sus consecuencias económicas solicitados por el demandante a título de restablecimiento del derecho, salvo en lo relativo a los aportes al Sistema deRadicación: 76001-23-33-000-2012-00645-02 (0768-2025)

Demandante: Danilo Llanos Loaiza

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Seguridad Social en Pensiones, por tratarse de un derecho imprescriptible e irrenunciable.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia apelada así:

ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia de 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado dentro del proceso de simple nulidad 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.