Consejo de Estado - 76001233300020160153801 - Sentencia - Sentencia - 76001233300020160153801 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 760012333000201601538-01 (1421-2023)

Demandante: Leonardo Lenis

Demandado: Colpensiones

Tema: Reconocimiento pensional. Improcedencia de analizar la situación conforme al régimen de la Ley 100 de 1993 por violación del principio de congruencia, justicia rogada, decisión previa y seguridad jurídica REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el once (11) de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. El señor Leonardo Lenis , instauró demanda en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con

el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad de la Resoluciones Nos. GNR 158716 de mayo 28 de 2015, GNR 254570 del 21 de agosto de 2015, la VPB 72372 de noviembre 30 de 2015, a través de las cuales se negó el reconocimiento pensional y se resolvieron los recursos interpuestos, confirmando la negativa.

3. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a Colpensiones reconocer y pagar al actor su derecho a la pensión de vejez conforme al equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios en su calidad de2

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Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023) juez Octavo Civil del Circuito de Santiago de Cali, de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y el parágrafo 4 del Acto legislativo 01 de 2005. Que se pague el retroactivo pensional que se cause de manera indexado y con sus intereses moratorios.

HECHOS

4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

5. Que nació el 10 de mayo de 1958 y ha laborado ininterrumpidamente en la Rama judicial desde enero de 1981, con vinculación activa al momento de la presentación

5. Que nació el 10 de mayo de 1958 y ha laborado ininterrumpidamente en la Rama judicial desde enero de 1981, con vinculación activa al momento de la presentación de la demanda. El 19 de diciembre de 2014 solicito su pensión conforme el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

6. Que mediante Resolución GNR 158716 de 28 de mayo de 2015 Colpensiones negó la solicitud , por considerar que no e ra beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que hacía imposible analizar su derecho a la luz del Decreto 546 de 1971 y, además, porque tampoco acreditó los presupuestos establecidos en la Ley 797 de 2003, en especial, la edad de 62 años. La decisión anterior, fue confirmada a través de las Resoluciones acusadas.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

7. Consideró vulnerados los artículos 13, 48 53, 58 y 95 de la Constitución Política; artículo 36 de la Ley 100 de 1996; Decreto 546 de 1971. La Convención Americana sobre Derechos Humanos –artículo 26-.

8. Manifestó que es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por contar con más de 35 años a la entrada en vigencia de dicha normativa y a su vez, del régimen especial pensional del Decreto 546 de 1971 por haberse desempeñado por más de 10 años al servicio de la Rama judicial.

Que, por tanto , tiene derecho a que su prestación económica se reconozca teniendo en cuenta un IBL del 75% de la asignación mensual más alta percibida

1971 por haberse desempeñado por más de 10 años al servicio de la Rama judicial. Que, por tanto , tiene derecho a que su prestación económica se reconozca teniendo en cuenta un IBL del 75% de la asignación mensual más alta percibida durante su último año de servicio.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

9. La demanda fue admitida el 14 de julio de 20161 y Colpensiones sostuvo que a partir del 31 de julio de 2010 2, los regímenes pensionales especiales perdieron

1 Folio 105 Cuaderno físico. 2 Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005.3

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Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023) vigencia, razón por la cual todos los funcionarios del Estado, salvo el presidente de la República y sus miembros de la fuerza pública se pensionan con fundamento en el Sistema General de Pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, con las modificaciones que le incluyó la Ley 797 de 2003.

10. Que, en el caso del actor, está acreditado que, a la entrada en vigencia de la Ley 100, tenía 36 años y 1 3 años de tiempo de servicios, es decir, no re unió los presupuestos para estar amparado por el régimen de transición. Pero, además, tampoco acredit ó los requisitos para ser beneficiario de la pensión de vejez establecido en la Ley 797 de 2003, pues si bien contaba con 1763 semanas, tenía

presupuestos para estar amparado por el régimen de transición. Pero, además, tampoco acredit ó los requisitos para ser beneficiario de la pensión de vejez establecido en la Ley 797 de 2003, pues si bien contaba con 1763 semanas, tenía 58 años y dicha normativa exige a los hombres 62 años.

11. El 11 de febrero de 2022 3 se profirió auto en el que se impartió el trámite para proferir sentencia anticipada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

12. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones, declaró la nulidad de los actos demandados y reconoció el derecho pensional, pero considerando un régimen distinto al invocado.4

13. Manifestó que el demandante no es beneficiario del régimen de transición señalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su prestación económica no podía ser reconocida con el régimen especial de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971). Sin embargo, ordenó a COLPENSIONES reconocer y pagar la p restación económica conforme la Ley 797 de 2003 y los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993 en cuantía del 85% del salario promedio sobre el cual ha cotizado durante los 10 años anteriores al cumplimiento del estatus.5

14. Consideró posible ordenar el reconocimiento pensional bajo la Ley 797 de 2003 pese a que no haya sido solicitada en las pretensiones de la demanda, porque en los actos demandados Colpensiones también estudió su caso conforme a la Ley 797 de 2003, lo cual le permite hacer un pronunciamiento integral del asunto , especialmente, teniendo en consideración el hecho que el actor durante el trámite

los actos demandados Colpensiones también estudió su caso conforme a la Ley 797 de 2003, lo cual le permite hacer un pronunciamiento integral del asunto , especialmente, teniendo en consideración el hecho que el actor durante el trámite de primera instancia cumplió el requisito de la edad de 62 años.

3 Índice 00022 Samai de otras corporaciones. 4 Índice 00030 Samai de otras corporaciones. 5 Incluyó además los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado cotizaciones al sistema de pensiones, y que correspondan a los fijados por el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, al igual que, por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la m odificación de la Ley 332 de 1996; 1° del Decreto 610 de 1998; 1° del Decreto 1102 de 2012; 1° del Decreto 2460 de 2006; 1° del Decreto 3900 de 2008; y 1° del Decreto 383 de 2013.4

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Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023)

15. La decisión tuvo como fundamento los principios constitucionales de favorabilidad en materia laboral; y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades.

RECURSO DE APELACIÓN

16. La demandada interpuso recurso de apelación 6 en el que insistió que es improcedente el reconocimiento pensional invocado, porque el actor, no es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100

16. La demandada interpuso recurso de apelación 6 en el que insistió que es improcedente el reconocimiento pensional invocado, porque el actor, no es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

17. Que en los actos acusados al realizar el estudio de la prestación a la luz del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, se concluyó que, a pesar de tener más de 1700 semanas de cotización, se logró determinar que el actor nació el 10 de mayo de 1958, y por tanto, cumplirá la edad de 62 años en el 2020. Razón por la cual no es posible acceder a su reconocimiento pensional.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

18. El 26 de octubre de 2023 se admitió el recurso de apelación.7

19. La parte actora8 solicitó se confirme la sentencia de primera instancia y reiteró los argumentos de primera instancia. Sostuvo que la decisión del tribunal garantizó el derecho sustancial del acto al ordenar el reconocimiento del derecho pensional y finalizó diciendo que cualquier otro análisis antes de mejorarlo lo desnaturalizaría.

20. Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

21. Corresponde a la Subsección determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de vejez conforme con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 797 de 2003, o si, por el contrario, debe ser negado, en razón a que para el momento que reclamó el reconocimiento de la prestación económica, no acreditó el requisito de la edad.

22. Teniendo en consideración el fundamento de la decisión, la Subsección analizará

a que para el momento que reclamó el reconocimiento de la prestación económica, no acreditó el requisito de la edad.

22. Teniendo en consideración el fundamento de la decisión, la Subsección analizará también si le asiste razón al tribunal al estudiar una pretensión no invocada en la demanda (reconocimiento pensional conforme Ley 797 de 2003) y en

6 Índice 00039 Samai de otras corporaciones. 7 Índice 0004 Samai de esta corporación. 8 Índice 00008 de Samai de esta corporación.5

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Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023) consecuencia, dar por acreditado el cumplimiento de la “edad” la cual causó en el curso del proceso de primera instancia.

23. Para efectos de dar solución se tendrá en cuenta el siguiente marco normativo.

Pensión de vejez conforme a la Ley 797 de 2003.

24. El artículo 33 de la Ley 797 de 2003, establece los requisitos para obtener la

pensión de vejez:

«1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1° de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1° de enero del año 2005 el número de semanas se

y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1° de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1° de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015».

25. De acuerdo con la normativa, al momento de solicitar el reconocimiento pensional corresponde a su interesado acreditar el cumplimiento de los presupuestos de ley con la finalidad de que la AFP puede estudiar y determinar si efectivamente le asiste el derecho reclamado. Es como resultado de ese análisis que se expide un acto administrativo a través del cual conforme lo pedido y acreditado en ese momento, se define el derecho reclamado.

Principio de congruencia

26. Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé:

«ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]».

27. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 20209, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que

9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020.

20209, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que

9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001 -03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo6

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Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023) tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita10, como regla general.

28. Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, «externa», cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e «interna», cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia11.

29. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.

Resolución al caso concreto

30. En la sentencia proferida, el tribunal consideró que, si bien el reconocimiento del derecho fue pedido de conformidad con el Decreto 546 de 197112, podía extender

Resolución al caso concreto

30. En la sentencia proferida, el tribunal consideró que, si bien el reconocimiento del derecho fue pedido de conformidad con el Decreto 546 de 197112, podía extender el estudio pensional a la luz de los presupuestos establecidos en la Ley 797 de 2003, «teniendo en cuenta que esa normativa fue analizada en los actos acusados» y además, «por encontrar que en el curso de l trámite de primera instancia el actor cumplió con la edad de 62 años», presupuesto que le faltaba para reconocer la prestación económica al momento de la reclamación administrativa.

31. Al revisar los argumentos en el fallo impugnado se advierte que el fundamento de la decisión fueron los principios constitucionales de « favorabilidad en materia laboral; y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades» y debido a ello, modificó el objeto de la controversia considerando que, en los casos de imprecisión en la indicación del régimen aplicable, el juez podía preferir el más favorable y que se ajustara a la realidad de cada solicitante.

Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000 -23-41-000-201300911-01. C.P. María Elizabeth García González. 10 Ibid. La Sección Segunda reitera lo dicho en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015. Exp. 11001-0315-000-2013-00358-00 (REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (126681997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se re conoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 11 Ibid. 12 Por considerar el actor era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.7

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32. La Subsección no comparte esa interpretación porque al revisar tanto el trámite en vía administrativa que dio origen a los actos demandados, como la demanda y todo lo debatido en primera instancia, se concluye que el accionante siempre planteó como única pretensión y sustento de su reclamación la aplicabilidad del régimen pensional especial del Decreto 546 de 1971 , mas no de la Ley 797 de

todo lo debatido en primera instancia, se concluye que el accionante siempre planteó como única pretensión y sustento de su reclamación la aplicabilidad del régimen pensional especial del Decreto 546 de 1971 , mas no de la Ley 797 de 2003, ni siquiera de forma subsidiaria a sus pretensiones principales, pues en todo momento descartó su observancia.

33. Considerando lo anotado para la Sala correspondía al tribunal estudiar el asunto en atención a ese marco normativo y definir si le asistía o no el derecho pensional.

34. Ahora, si bien es cierto que en sede administrativa Colpensiones analizó la aplicación de la Ley 797 de 2003 también lo es que, ese estudio tuvo lugar teniendo en cuenta las condiciones fácticas de ese momento, -en las que el actor no acreditó el cumplimiento de la edad requerida en la citada norma -, y fue precisamente atendiendo a esa razón, que la demandada motiv ó sus actos negando el derecho reclamado.

35. En ese sentido , declarar la ilegalidad de las resoluciones atendiendo a consideraciones fácticas ocurridas con posterioridad a la presentación de la demanda y no alegadas por la demanda nte desconoce la garantía del debido proceso de la administración y su privilegio de decisión previa, el cual como ya lo ha manifestado esta corporación 13, es un presupuesto procesal del medio de control, en donde, ambas partes tienen la oportunidad tanto de reclamar como de decidir sobre el derecho en cuestión.

36. En conclusión, con la decisión de primera instancia s i bien s e buscó dar una garantía y protección al demandante reconociendo su derecho pensional por encontrar acreditados los presupuestos de la Ley 797 de 2003 , lo cierto es que,

36. En conclusión, con la decisión de primera instancia s i bien s e buscó dar una garantía y protección al demandante reconociendo su derecho pensional por encontrar acreditados los presupuestos de la Ley 797 de 2003 , lo cierto es que, ante el nuevo escenario propuesto en la sentencia, se sorprendió a las partes, con un litigio diferente al que fue materia de análisis y pronunciamiento , tanto en sede administrativa como en la demanda formulada.14

37. Por las razones expuestas, la Subsección revocará la sentencia proferida y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda porque está acreditado que el actor no reúne los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición y en consecuencia, no le resulta aplicable el régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971.

13 Ver sentencia 25000-23-27-000-2007-00191-01 (17251). 14 Posición sostenida por esta Corporación en sentencia del 25 de enero de 2017, radicado 11001 03 26 000 2016 00052 00, y en providencia de esta Subsección del 27 de marzo de 2025 dictada dentro del proceso 15001-23-33000-2016-00786-02 (1505-2020).8

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De la condena en costas en ambas instancias

38. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley

Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023)

De la condena en costas en ambas instancias

38. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

39. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

40. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

41. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto se revocará el fallo apelado y, por tanto, la decisión

remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

41. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto se revocará el fallo apelado y, por tanto, la decisión proferida de negar las pretensiones es contraria a sus intereses, lo que implica que ha resultado vencida en juicio . Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el once (11) de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.9

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 760012333000201601538-01 (1421-2023) Segundo. CONDENAR en costas de ambas instancias a la demandante, por los motivos expuestos. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen,

y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente