Consejo de Estado - 76001233300020210100001 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve si avoca para fines de unificación del artí

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SALA PLENA

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Expediente: 760012333000 202101000 01 (71724)

Demandante: Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos Cali

20161

Demandados: Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali y Departamento del Valle del Cauca Medio de control: Controversias contractuales

En los términos del artículo 2712 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la Sala avoca conocimiento del asunto con fines de unificación.

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de octubre de 2021 3, el Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos Cali 2016 presentó demanda en contra del Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali y del departamento del Valle del Cauca, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se declaró el incumplimiento del contratista, se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se liquidó unilateralmente el negocio jurídico. Como consecuencia de estas declaraciones solicitó se condenara al pago de los perjuicios causados y se liquidara judicialmente el contrato.

1 El Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos Cali 2016 se constituyó mediante documento privado

solicitó se condenara al pago de los perjuicios causados y se liquidara judicialmente el contrato.

1 El Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos Cali 2016 se constituyó mediante documento privado del 5 de diciembre de 2016. Sus integrantes son los siguientes: i) TL Ingeambiente S.A.S. (participación del 47%); ii) Esdras MD Ingeniería S.A.S. (participación del 45%); iii) Proconsa Ingeniería S.A.S. (participación del 7%) y iv) Cristhian Camilo Moreno Herrera (participación del 1%). Conviene precisar que el representante del Consorcio (representante legal suplente de TL Ingeambiente S.A.S.) le otorgó el poder al mandatario judicial que presentó la demanda en este juicio en nombre de dicha figura asociativa (índices 3 y 11 SAMAI, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca) (en adelante, T.A.). 2 “ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por

pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público (…)”. 3 Índice 3 SAMAI, T.A.Radicación: 760012333000 202101000 01 (71724)

Demandante: Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos

Cali 2016

Demandado: Distrito Especial Deportivo, Cultural , Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali y otro

Asunto: Controversias contractuales

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2. Mediante sentencia del 22 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la caducidad de la demanda frente a las pretensiones de nulidad dirigidas contra los actos administrativos que declararon el incumplimiento del contratista y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria ; negó las demás súplicas de la demanda.

3. En contra de la referida providencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación 4. A través del auto del 30 de julio de 2024 5, el a quo concedió la impugnación en el efecto suspensivo y esta Corporación lo admitió mediante el proveído del 11 de septiembre de 20246.

El 13 de marzo de 2026, la Subsección A 7 discutió el proyecto de sentencia de segunda instancia; oportunidad en la que decidió remitir el asunto al conocimiento de la Sala Plena de la Sección Tercera, con el propósito de unificar jurisprudencia.

II. CONSIDERACIONES

segunda instancia; oportunidad en la que decidió remitir el asunto al conocimiento de la Sala Plena de la Sección Tercera, con el propósito de unificar jurisprudencia.

II. CONSIDERACIONES

4. El núm. 2. ° del art. 14 del Reglamento Interno del Consejo de Estado 8 establece que cada una de las Secciones de esta Corporación puede dictar sentencias de unificación por “razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia” . En particular, e l art. 17.3 ib. indica que las Subsecciones de la Sección Tercera sesionarán conjuntamente “para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros”. Todo de conformidad con el art. 271 del CPACA.

5. En el presente asunto se encuentran acreditados los requisitos para unificar jurisprudencia.

6. El Tribunal declaró la caducidad de la demanda respecto de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró el incumplimiento del contrato de obra 0130-18-12-1458 del 29 de marzo de 2017, con fundamento en que la impugnación conjunta de ese acto administrativo y el de liquidación unilateral no supone que el término de caducidad sea el mismo para ambas pretensiones; además, señaló que la teoría

4 Índice 60 SAMAI, T.A. 5 Índice 67 SAMAI, T.A. 6 Índice 3 SAMAI, Consejo de Estado.

caducidad sea el mismo para ambas pretensiones; además, señaló que la teoría

4 Índice 60 SAMAI, T.A. 5 Índice 67 SAMAI, T.A. 6 Índice 3 SAMAI, Consejo de Estado. 7 Con participación del dr. Fredy Hernando Ibarra Martínez, designado conjuez en el asunto de la referencia (índice 11, SAMAI, C.E.) 8 Acuerdo No. 80 de 2019.Radicación: 760012333000 202101000 01 (71724)

Demandante: Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos

Cali 2016

Demandado: Distrito Especial Deportivo, Cultural , Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali y otro

Asunto: Controversias contractuales

3 de los actos concatenados únicamente tiene aplicación cuando el acto que precede al del balance final de cuentas es el que declara la caducidad.

7. La parte demandante controvierte esa decisión del Tribunal indicando que la oportunidad de la demanda deb e analizarse en función de la fase de liquidación del contrato, de manera que la caducidad de la pretensión de nulidad del acto administrativo que declaró el incumplimiento no deb e computarse de forma independiente respecto de la pretensión de nulidad del acto administrativo de liquidación. Indicó que de no ser así, el contratista estaba obligado a presentar una demanda por cada determinación que adoptara la administración cuando el análisis de ambos actos no puede escindirse, en tanto el primero constituye el fundamento del segundo.

8. Los argumentos expuestos por el Tribunal en la sentencia de primera instancia y los que el recurrente esgrime en su contra , comprometen el estudio

análisis de ambos actos no puede escindirse, en tanto el primero constituye el fundamento del segundo.

8. Los argumentos expuestos por el Tribunal en la sentencia de primera instancia y los que el recurrente esgrime en su contra , comprometen el estudio de variadas interpretaciones que las Subsecciones de la Sección Tercera han dado a la normativa aplicable en la materia , en particular , las que definen la caducidad del medio de control de controversias contractuales cuando se pretende la nulidad de actos administrativos de esa misma naturaleza.

9. El literal j) del numeral 2. ° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, establece una serie de reglas para determinar la oportunidad en la que se deben presentar las demandadas contractuales. La contenida en el primer inciso de ese literal establece como hito el día siguiente al de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento a las pretensiones; la establecida en el ordinal segundo lo fija a partir del día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; mientras que las previstas en los ordinales tercero a quinto lo determinan en función de la fase de liquidación del contrato, según si se realiza de manera bilateral, unilateral o si fenece el tiempo para hacer el balance final de cuentas sin que este acto se concrete.

10. Constata la Sala que en unas ocasiones, se ha dado aplicación a la regla asociada a la ocurrencia de los motivos de hecho y de derecho, tomando como parámetro la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo9, a la vez que varias decisiones han admitido de manera excepcional, que cuando se trate de actos administrativos encadenados, secuenciales o concatenados con el de liquidación, el término perentorio para presentar la demanda se debe computar

varias decisiones han admitido de manera excepcional, que cuando se trate de actos administrativos encadenados, secuenciales o concatenados con el de liquidación, el término perentorio para presentar la demanda se debe computar

9 Expedientes: 64570 de 2021, 53195 de 2021, 60055 de 2023, 61604 de 2024, 55030 de 2025, 66396 de 2025, 70785 de 2025.Radicación: 760012333000 202101000 01 (71724)

Demandante: Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos

Cali 2016

Demandado: Distrito Especial Deportivo, Cultural , Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali y otro

Asunto: Controversias contractuales

4 desde la ejecutoria del último de ellos 10, posturas sobre las que, por demás, gravita la protesta del recurrente en su apelación.

11. También reporta la Sala que en otras oportunidades11, se ha considerado dar aplicación a las reglas contenidas en los ordinales segundo a quinto del referido literal j), según si el contrato requiere o no ser liquidado 12. Esta tesis también es invocada por el demandante en el recurso de apelación , en tanto arguye que no estaba obligado a presentar una demanda por cada determinación que adoptara la administración y que debía considerarse la fase de liquidación porque era el momento adecuado para que las partes resolvieran los conflictos que se hubieren suscitado durante su ejecución.

12. Estas variadas líneas interpretativas llevan a considerar la necesidad de unificar jurisprudencia en un aspecto cardinal para el servicio de administración de justicia y la solución del caso concreto pues, tanto desde la perspectiva de los

12. Estas variadas líneas interpretativas llevan a considerar la necesidad de unificar jurisprudencia en un aspecto cardinal para el servicio de administración de justicia y la solución del caso concreto pues, tanto desde la perspectiva de los operadores judiciales como de los usuarios, la oportunidad para activar lo tiene profundas raíces en la seguridad jurídica, donde el accionar de las autoridades y de los contratistas del Estado deben estar acompañadas de interpretaciones jurisprudenciales que provean confianza y a la vez permitan el efectivo logro de los cometidos públicos.

13. Por lo anterior, la Sala estima necesario unificar su jurisprudencia respecto de la regla de caducidad aplicable a los eventos en que medie una pretensión de nulidad de los actos administrativos diferentes al de liquidación del contrato.

14. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

PRIMERO. AVOCAR para decisión y con fines de unificación el presente proceso, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

10 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Exp. 32532 de 2016; Exp. 66495 de 2021; Exp. 63427 de 24. 11 Expedientes: 49280 de 2016, 58904 de 2017, 64004 de 2020, 64721 de 2020, 67690 de 2022, 55476 de 2023, 65983 de 2024, 70692 de 2024, 66479 de 2025. 12 Esta interpretación ha admitido excepcionalmente que en los eventos en los que los actos administrativos se profirieran con posterioridad a la terminación o liquidación del contrato, el término de caducidad deberá

12 Esta interpretación ha admitido excepcionalmente que en los eventos en los que los actos administrativos se profirieran con posterioridad a la terminación o liquidación del contrato, el término de caducidad deberá contarse con base en la regla asociada a la ocurrencia de los motivos de hecho y de derecho que fundamentan la pretensión, en la medida que el plazo no podría empezar a computarse antes de que se expida el acto objeto de control. Esta tesis ha sido aplicada, principalmente, respecto de actos administrativos post - contractuales o que hacen alusión a la efectividad de garantías como las de estabilidad de la obra o calidad del bien o servicio, pero también ha habido eventos en los que se ha aplicado a otra clase de actos administrativos expedidos con posterioridad a la liquidación del contrato como declaratorias de incumplimiento o caducidad. Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Exp. 14667 de 2009, Exp. 42002 de 2013, Exp. 45088 de 2015.Radicación: 760012333000 202101000 01 (71724)

Demandante: Consorcio Saneamiento Básico Corregimientos

Cali 2016

Demandado: Distrito Especial Deportivo, Cultural , Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali y otro

Asunto: Controversias contractuales

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SEGUNDO: NOTIFICAR la anterior decisión a las partes y al Ministerio Público a través de la Secretaría de la Sección Tercera.

TERCERO: REGRESAR el expediente al despacho del magistrado sustanciador, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Sección (salvamento de voto)

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Sección (salvamento de voto)

Firmado electrónicamente

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

(aclaración de voto)

Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

ALBERTO MONTAÑA PLATA

(ausente con permiso)

Firmado electrónicamente

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Firmado electrónicamente ADRIANA POLIDURA CASTILLO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente

NICOLÁS YEPES CORRALES

Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF