Consejo de Estado - 76001233300020210103301 - Sentencia - Sentencia - 76001233300020210103301 - 2026

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Palmira Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación de docente – Ley 71 de 1988 – compatibilidad entre la prestación y el salario que devenga como docente oficial. Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia en cuanto al reconocimiento de la la pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, compatible con el salario de docente oficial. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 9 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I. ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Olga Lucia Valderrama Pereira interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se configuró el 21 de octubre de 2021, por la omisión en atender la petición presentada el 21 de julio de 2021. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) reconocer la pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% de los salarios y primas percibidas en el año anterior al 13 de octubre de 2019, fecha en la que adquirió el

de 2021. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) reconocer la pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% de los salarios y primas percibidas en el año anterior al 13 de octubre de 2019, fecha en la que adquirió el estatus pensional, sin que se le exija el retiro definitivo del servicio; (ii) pagar las mesadas causadas desde la adquisición del derecho; (iii) indexar las sumas adeudadas y ordenar e incluir los intereses moratorios que se generen después de la ejecutoria del fallo; (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y (v) condenar en costas a la parte demandada. 3. Como hechos relevantes, expuso que nació el 13 de octubre de 1964 y que se vinculó como docente en propiedad en el departamento del Valle del Cauca en el periodo comprendido entre el 19 de enero de 1995 y el 12 de enero de 2000.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2

4. Adicionalmente, sostuvo que trabajó en el sector privado y efectuó aportes al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) entre 1986 y 2006, de manera discontinua. 5. Por otra parte, indicó que el 14 de abril de 2010 se posesionó como docente en propiedad en la Secretaría de Educación Municipal de Palmira, cargo que ejercía al momento de la presentación de la demanda. 6. En el concepto de violación argumentó que la administración desconoció las normas1 que sustentaban sus pretensiones, teniendo en cuenta que la señora Valderrama Pereira se vinculó al servicio docente y efectuó aportes al ISS con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de vejez es el previsto en la Ley 71 de 1988. Contestación de la demanda 7. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el régimen pensional aplicable a la demandante es el previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, toda vez que su vinculación «como docente en propiedad» se produjo a partir del año 2015, esto es, durante la vigencia de la Ley 812 de 2003. 8. Manifestó que no había lugar a la condena en costas, por cuanto esta no obedecía a un criterio objetivo, sino que era necesario desvirtuar la buena fe de la entidad. 9. En ese contexto, propuso como excepciones: la legalidad del acto acusado; cobro de lo no debido; y la genérica. 10. Por su parte, el municipio de Palmira no contestó la demanda. Sentencia apelada 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto ficto acusado y de las Resoluciones 1010

de lo no debido; y la genérica. 10. Por su parte, el municipio de Palmira no contestó la demanda. Sentencia apelada 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto ficto acusado y de las Resoluciones 1010 del 17 de diciembre de 2021 y 976 del 10 de mayo de 20222, mediante sentencia del 9 de septiembre de 2025 y condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a la actora la pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988. 1 Artículos 7 de la Ley 71 de 1988; 15 de la Ley 91 de 1989, numerales 1 y 2; 6 de la Ley 60 de 1993; 115 de la Ley 115 de 1993; 279 de la Ley 100 de 1993; 81 de la Ley 812 de 2003; y 1 y 2 del Decreto 3752 de 2003. 2 Mediante auto del 24 de abril de 2025, el Tribunal modificó lo resuelto en los numerales 2 y 3 del Auto 413 del 2 de octubre de 2023 y precisó que la controversia se circunscribe a establecer si procede declarar la nulidad del acto ficto configurado el 21 de octubre de 2021, así como de las Resoluciones 1010 del 7 de diciembre de 2021 y 976 del 10 de mayo de 2022.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3

12. Como fundamento principal, sostuvo que el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales se determina con base en la fecha de su vinculación al servicio público. Así, quienes ingresaron antes del 27 de junio de 2003, día en que entró en vigor la Ley 812 de 2003, se rigen por las normas anteriores; mientras que aquellos que se vincularon con posterioridad se someten al régimen de prima media con prestación definida contenido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 13. Con base en el material probatorio, estableció que la actora se vinculó al servicio público docente el 19 de enero de 1995, es decir, antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. En consecuencia, el régimen aplicable era el consagrado en la Ley 71 de 1988, la cual permite acumular tiempos cotizados en los sectores público y privado. 14. Al estudiar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de jubilación por aportes, el Tribunal constató que la demandante tenía acumulados «10 años, 4 meses y 25 días de servicio» al 12 de enero de 2000, y que dicha contabilización se reanudó el 26 de abril de 2010, cuando volvió a efectuar aportes. A partir de ello, estableció que alcanzó los 20 años de servicios el 1.º de diciembre de 2019, fecha en la que también había cumplido los 55 años de edad exigidos para consolidar el estatus pensional. 15. En virtud de lo anterior, determinó que la demandante tiene derecho a (i) la mesada pensional a partir del 1.º de diciembre de 2019, equivalente al 75 % del promedio de la asignación básica devengada en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; y (ii) percibir de manera simultánea la pensión de jubilación y el salario que devenga como docente oficial. 16. En relación a los

de 2019, equivalente al 75 % del promedio de la asignación básica devengada en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; y (ii) percibir de manera simultánea la pensión de jubilación y el salario que devenga como docente oficial. 16. En relación a los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación, el a quo precisó que, aunque entre 2018 y 2019 la señora Valderrama Pereira percibió la asignación básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, solo era procedente incluir los conceptos previstos en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985. 17. Asimismo, ordenó al FOMAG adelantar las gestiones administrativas necesarias para efectuar el cobro de las cuotas partes correspondientes a los aportes pensionales que Colpensiones ha recibido a nombre de la demandante. 18. Por último, se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada. Recurso de apelación 19. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que el régimen pensional aplicable a la señora Valderrama Pereira no era el consagrado en la Ley 71 de 1988, sino el de prima media con prestación definida previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en tanto su vinculación al servicio docente oficial ocurrió en el año 2010.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

20. Igualmente, mencionó que la demandante no cumplía los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues no acreditaba la edad ni el tiempo de servicios exigidos. 21. Hizo referencia al término de solución de continuidad previsto en el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978 pero no estableció de qué manera esto puede resultar relevante para resolver la controversia, e indicó que la pensión reconocida resulta incompatible con el salario que percibe la actora como docente oficial, en atención a la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política. 22. Afirmó que la mesada pensional debía liquidarse únicamente con los factores sobre los cuales se efectuaron aportes y que se encuentran previstos en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, en atención a los principios de solidaridad y sostenibilidad fiscal, así como a la sentencia de unificación SUJ-014 del 25 de abril de 2019. 23. Finalmente, en relación con la prescripción, señaló que el legislador estableció para las mesadas pensionales un término de tres (3) años, el cual se interrumpe con la presentación de la solicitud de reconocimiento, sin formular una petición concreta ni precisar la incidencia de dicho planteamiento en el caso objeto de estudio. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 24. En auto del 5 de diciembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada3. 25. El agente del ministerio público4 solicitó confirmar la sentencia

de primera instancia, al estimar que la actora es beneficiaria de la pensión de jubilación prevista en la «Ley 33 de 1985», dado que su vinculación al servicio docente se produjo el 19 de enero de 1995, es decir, antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. Añadió que dicha prestación es compatible con el salario que percibe en su calidad de docente oficial. 26. Asimismo, indicó que los factores salariales que integran la liquidación de la mesada pensional deben limitarse a aquellos previstos en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 y respecto de los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones en el año anterior a la consolidación del estatus pensional. 27. Las partes guardaron silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 3 Índice 4 del aplicativo Samai. 4 Índice 11 del aplicativo Samai.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5

28. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 29. Corresponde a la Sala determinar si la señora Valderrama Pereira tiene derecho a pensionarse de acuerdo con el régimen especial de los docentes. En caso afirmativo, se establecerá si esta prestación social es compatible con el salario que devenga como educadora pública. Análisis del problema jurídico 30. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al verificarse que la actora se vinculó a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y que reúne los requisitos previstos en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 para acceder a la pensión de jubilación por aportes, compatible con el salario que percibe en ejercicio de la docencia oficial. 31. Como cuestión preliminar, la Sala advierte que la accionante consolidó el estatus pensional el 28 de octubre de 20195, cuando completó 20 años de servicio en los sectores público y privado; sin embargo, este aspecto no será objeto de modificación, por cuanto no fue materia de inconformidad por parte de la entidad demandada y la actora no apeló la decisión. 32. Igual conclusión merece la determinación relativa a los factores salariales que integraron la liquidación de la mesada pensional, pues el Tribunal incluyó únicamente con los

conceptos previstos en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, pese a que los Decretos 633 y 634 de 2007, el Decreto 1566 de 2014 y el Decreto 2354 de 2018 introdujeron y reglamentaron nuevos factores salariales aplicables a los docentes oficiales6, los cuales también conforman el ingreso base de liquidación, siempre que hayan servido de base para realizar aportes al sistema pensional. 33. Ahora bien, se observa que la entidad demandada no explicó la incidencia que eventualmente podría tener la solución de continuidad a la que se refiere el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978 en la prestación del servicio en el reconocimiento de la prestación, ni desarrolló con precisión el alcance del fenómeno prescriptivo de las mesadas pensionales.

5 Esta fecha se determinó a partir de la sumatoria de 4.685 días, equivalentes a 12 años, 10 meses y 5 días laborados como docente oficial y 7 años, 1 mes y 25 días prestados en el sector privado. 6 Estos factores son: (i) la asignación adicional para directivos docentes; (ii) la bonificación mensual para docentes; y (iii) la bonificación pedagógica.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6

34. Al no cumplir la carga mínima de argumentación, tales reproches no constituyen cargos concretos contra lo resuelto en primera instancia que justifique su revocatoria. 35. A continuación, la Sala relacionará los hechos probados con fundamento en los documentos que obran en el expediente, que la llevan a las conclusiones que se han enunciado: i) La señora Olga Lucía Valderrama Pereira nació el 13 de octubre de 19647, y prestó sus servicios como docente en propiedad en el sector público en los siguientes periodos: Tipo de vinculación Entidad empleadora Desde - Hasta Tiempo de servicios Resolución 26248 de 1995 Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca 19/01/95 al 12/01/00 1.820 días - 620 días = 1.200 días (Se advierte que hubo simultaneidad con tiempos en el sector privado). Decreto 2469 de 2010 Secretaría de Educación Municipal de Palmira

14/04/10 a 29/06/2110 4.095 días 5.915 días, equivalentes a 16 años, 2 meses y 15 días. ii) La actora también registra 372,86 semanas de cotización en Colpensiones11, producto de labores realizadas en el sector privado entre el 16 de octubre de 1986 y el 30 de abril de 2006, de manera discontinua, equivalentes a 7 años, 1 mes y 25 días. iii) En el reporte de semanas cotizadas emitido por Colpensiones se registran los períodos comprendidos entre el 1.º y el 31 de enero de 1995 (31 días); 1.º de octubre y 31 de diciembre de 1996 (92 días); 1.º de enero y 30 de septiembre de 1997 (273 días); 1.º y 31 de octubre de 1998 (31 días); 1.º y 28 de febrero de 1999 (28 días); 1.º de mayo y 30 de septiembre de 1999 (153 días); y el 1.º y el 31 de enero de 2000 (31 días)12, durante los cuales los aportes fueron realizados por el Colegio la Presentación. 7 Folio 28, índice 2 del aplicativo Samai. Expediente digital, demanda y anexos. 8 Folios 29 a 30, ibidem. 9 Folios 30 a 35, ibidem. 10 Fecha de expedición de la última certificación. 11 Folios 36 a 38, ibidem. 12 Para contabilizar el periodo en que hubo simultaneidad solo te tendrán en cuenta los 12 días del mes de enero del 2000.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7

En consecuencia, para evitar una doble contabilización del mismo lapso, la Sala solo tendrá en cuenta dicho periodo una vez dentro del cómputo total del tiempo de servicios. 36. De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 33 de 1985 o a la Ley 71 de 198813. 37. En el presente asunto, se encuentra demostrado que la señora Valderrama Pereira ingresó al servicio público docente el 19 de enero de 1995, mediante nombramiento en propiedad en la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca. Dicha vinculación se produjo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que resulta aplicable el régimen pensional contenido en la Ley 71 de 1988, que permite acumular tiempos servidos en los sectores público y privado. 38. La Sala precisa que, contrario a lo afirmado por la parte demandada, el acceso al régimen pensional de la Ley 71 de 1988 no está condicionado al cumplimiento de los requisitos de transición previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la pensión de jubilación puede reconocerse por dos vías normativas, y en este caso, el fundamento es la vinculación a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 (artículo 81 de la Ley 812 de 2003). 39. En cuanto a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el

puede reconocerse por dos vías normativas, y en este caso, el fundamento es la vinculación a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 (artículo 81 de la Ley 812 de 2003). 39. En cuanto a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario que percibe la demandante como docente oficial, la Sala observa que, al tratarse de una prestación reconocida en virtud de la Ley 71 de 1988, no resulta aplicable la prohibición de doble asignación prevista en el artículo 128 de la Constitución Política. 40. Lo anterior, se fundamenta en el artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992, que exceptúa de dicha prohibición a las asignaciones «que a la fecha de entrar en vigencia [esa] ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados», así como en el artículo 5.º del Decreto 224 de 1972, que establece expresamente la compatibilidad entre el ejercicio de la docencia y el disfrute de la pensión de jubilación. 41. En ese sentido, los docentes que se vincularon al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003, y cuyo régimen pensional no está regido por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, pueden percibir simultáneamente la pensión de jubilación y el salario derivado de su labor docente. 13 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de julio de 2025, expediente 52001-23-33-000-2018-00464-01 (1334-2022).Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8

42. Es pertinente poner de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C – 1157 de 2003, declaró la inexequibilidad del artículo 45 del Decreto 1278 de 2002, en el que se estableció la incompatibilidad entre el ejercicio de la docencia y la pensión de vejez. 43. En consecuencia, al tratarse de una servidora beneficiaria de la Ley 91 de 1989, y por remisión de esta, del régimen de la Ley 71 de 1988, su mesada pensional es compatible con el salario que devenga como docente oficial, como acertadamente lo reconoció el a quo para el caso de la accionante. 44. Por lo expuesto, se confirmará íntegramente la sentencia apelada. Condena en costas 45. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 46. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 47. Por lo tanto, la eventual

el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 47. Por lo tanto, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 48. En consecuencia, se condenará en costas al FOMAG, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para tal efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.Radicación: 76001-23-33-000-2021-01033-01 (3394-2025) Demandante: Olga Lucia Valderrama Pereira

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada, las cuales serán liquidadas de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del CGP. TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.