Corte IDH - CUADERNILLO 27

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Corte IDH Protegiendo Derechos CUADERNILLO DE JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS NO 27

JURISPRUDENCIA SOBRE PANAMA

341.481 C827c Corte Interamericana de Derechos Humanos. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos : Casos contenciosos de Panamá / Corte Interamericana de Derechos Humanos. -- San José, C.R. : Corte IDH, 2020. 76 p. : 28 x 22 cm. ISBN (digital) 978-9977-36-255-7

1. Casos contenciosos. 2. Derecho a la vida. 3. Integridad personal. 4. Libertad personal. 5. Garantías judiciales. 6. Desaparición forzada. 7. Reparaciones.

Presentación El presente cuadernillo de jurisprudencia forma parte de una serie de publicaciones que la Corte Interamericana de Derechos Humanos realiza con el objeto de dar a conocer sus principales líneas jurisprudenciales en diversos temas de relevancia e interés regional. Este número está dedicado a abordar la jurisprudencia contenciosa del Tribunal respecto de la República de Panamá. Para su realización, se han extractado los párrafos más relevantes de los casos contenciosos panameños y se abordan temas diversos en materia de excepciones preliminares, de fondo y de reparaciones. Entre otros temas, se incluyen extractos de las sentencias del Tribunal sobre la competencia contenciosa de la Corte, el reconocimiento de responsabilidad internacional del Estado, los derechos

a la vida, a la integridad personal, a la libertad personal, a las garantías judiciales y a la protección judicial, el principio de legalidad, a la protección de la honra, a la libertad de pensamiento y expresión, al derecho de reunión, a la libertad de asociación y al derecho a la propiedad privada. Asimismo, como es habitual en los cuadernillos, se concluye con las medidas de reparación dictadas por la Corte Interamericana en sus sentencias. Este cuadernillo destinado a difundir la jurisprudencia contenciosa del Tribunal en los casos de Panamá, es el tercero que publica la Corte Interamericana con relación a un país específico. Su elaboración ha sido una iniciativa y ha estado a cargo del Departamento de Derechos Humanos de la Procuraduría de la Administración de Panamá y se enmarca en la conmemoración de los 40 años de la entrada en vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, evento realizado por dicha institución el 26 de abril de 2019. La organización del evento conmemorativo del 40 Aniversario y la presente publicación destacan el trabajo de la Procuraduría de la Administración y constituyen un testimonio de los esfuerzos compartidos y el diálogo institucional como camino imprescindible para la protección de los derechos humanos. En esta publicación se incluyen las palabras de apertura del entonces Presidente de la Corte Interamericana, Eduardo Ferrer MacGregor Poisot, en el evento La Corte Interamericana de Derechos Humamos: 40 Años Protegiendo Derechos Humanos, así como el registro gráfico del evento y de la firma de un Acuerdo de Cooperación entre nuestras instituciones.

Esperamos que este Cuadernillo de Jurisprudencia sirva para acercar y difundir las sentencias de la Corte Interamericana en nuestra hermana República de Panamá, entre todas sus autoridades, sus jueces y juezas, integrantes de fiscalías y defensorías públicas, la academia y las organizaciones de la sociedad civil así como de aquellas personas interesadas en las decisiones del Tribunal de San José en el país y en toda la región. Elizabeth Odio Benito Rigoberto González Montenegro Presidenta de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Procurador de la Administración de Panamá 3 Palabras de apertura del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot La Corte Interamericana de Derechos Humanos: 40 Años Protegiendo Derechos Humanos, Panamá, 26 de abril de 2019 Es para mí un gran honor participar en la inauguración de la presente jornada académica la cual, en esta ocasión, tiene por objeto conmemorar los 40 años de vida de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y, por ende, de la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En este sentido, quisiera primero que nada, reconocer y expresar nuestra gratitud por el apoyo brindado por la República de Panamá para celebrar el presente evento en el marco del cual, además, se suscribirá un importante acuerdo de colaboración con la Procuraduría de la Administración en el que ambas instituciones nos comprometemos a aunar esfuerzos para fortalecer nuestras relaciones, profundizar el conocimiento del derecho y difundir los instrumentos internacionales para la promoción y defensa de los

derechos humanos. En definitiva, todo esto tiende al fortalecimiento institucional, a coadyuvar con el fortalecimiento del Estado constitucional y democrático de derecho. Esto es precisamente lo que hace la Corte Interamericana: no sustituir lo que hacen las autoridades nacionales sino simple y sencillamente, coadyuvar en su fortalecimiento cuando se llega a las instancias supranacionales. Efectivamente hace más de 40 años, en el año de 1978, entró en vigor la Convención Americana sobre Derechos Humanos y con ello se creó la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Desde ese momento las americanas y los americanos contamos con un instrumento jurídico vinculante que además de consagrar de manera expresa aquellos derechos que tenemos por el solo hecho de ser personas, (no porque nos lo dicen las constituciones, ni los tratados, ni las leyes), se ha convertido en un haz de luz con efectividad propia y ha consolidado un régimen jurídico institucional por encima de las fronteras estatales. No podemos olvidar que al inicio de la segunda mitad del siglo veinte gran parte del hemisferio occidental sufría violaciones masivas a los derechos humanos con la guerra fría de telón de fondo, regímenes militares y dictaduras civiles gobernaban gran parte de Centro y Suramérica. Es en ese contexto que en 1979 el Tribunal celebró su primera sesión, se nombraron los primeros jueces y se llevó a cabo la primera sesión. Ahí empezó la historia de la Corte Interamericana, como una corte guardiana y vigilante de los derechos humanos, siempre trabajando por las víctimas para alzar su voz y ayudarles a luchar día a día por enfrentar cuestiones que,

lamentablemente, todavía están presentes. Al día de hoy la Corte ha dictado en estos cuarenta años más de 360 sentencias en 244 casos contenciosos. Muy pocos casos contenciosos, pero de un alto impacto en cada uno de los Estados parte de la Convención Americana de tal suerte que estas sentencias han impulsado avances jurídicos, políticos y sociales en nuestro continente. En estas cuatro décadas, la Corte Interamericana ha ido nutriendo de contenido a los derechos consagrados en la Convención Americana a través del desarrollo de una amplísima y variada jurisprudencia. La Corte ha dado una respuesta necesaria y contundente a graves violaciones a los derechos humanos que hoy forman parte, y hay que decirlo, de un patrimonio jurídico del continente americano. Un patrimonio jurídico de Panamá, pero también de México, de Guatemala y de todos los países que han suscrito el Pacto de San José y que también sirve como base para el diálogo con los sistemas europeo, africano y universal de derechos humanos. Se trata de desarrollos muy importantes, jurisprudencia sobre tortura y otros tratos o penas crueles y degradantes, ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas de personas, la incompatibilidad de la utilización de la jurisdicción militar en casos de 4 violaciones de derechos humanos, la incompatibilidad de leyes de amnistía o de auto amnistía con la Convención Americana, pena de muerte. Por supuesto también se han desarrollado estándares sobre el debido proceso convencional, protección judicial, independencia judicial, libertad de pensamiento y expresión, derechos políticos, libertad personal, entre muchos otros. Todos ellos son importantes para ir consolidando la democracia constitucional y el Estado de derecho en nuestro continente.

Respecto de Panamá, la Corte Interamericana ha emitido —como ya dijo el señor Procurador— cinco sentencias. Ha conocido cinco casos contenciosos de una enorme relevancia no solamente para Panamá, sino también para el continente porque se trata de crear estándares mínimos regionales sobre los aspectos que trataron cada una de estas cinco sentencias. La primera sentencia fue dictada en el Caso Baena Ricardo y otros, del año 2001, correspondiente al despido de 270 trabajadores de diferentes empresas estatales en virtud de la aplicación de una ley emitida en 1990 en violación del principio de legalidad, irretroactividad, las garantías del debido proceso y la libertad de asociación. El segundo fallo corresponde al Caso Heliodoro Portugal, del año 2008, que trata sobre su desaparición forzada que inició en 1970 durante el gobierno militar y que concluyó en el año 2000 cuando se identificaron sus restos encontrados en un cuartel de Tocumen. El tercer caso, Tristán Donoso, del año 2009, trata de la violación a la vida privada de un abogado panameño por la divulgación de una conversación telefónica privada por parte de un funcionario estatal, así como de la violación al derecho a la libertad de expresión debido a la condena penal que le fue impuesta por declaraciones que realizó en una conferencia de prensa en el Colegio Nacional de Abogados de Panamá. El cuarto caso, Vélez Loor, de 2010, aborda las violaciones cometidas en perjuicio de un migrante ecuatoriano cuando fue privado de su libertad por su condición migratoria irregular quien fuera objeto de violaciones a su integridad personal, cuando estuvo bajo custodia estatal en

el año 2002. Por último, el quinto fallo, dictado en el Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano, trató de la violación al derecho a la propiedad colectiva de dichos pueblos, debido a la falta de delimitación, demarcación y titulación de sus tierras. En materia de cumplimiento de sentencias, permítanme destacar que, con respecto a estos cinco casos nombrados con relación a Panamá, la Corte ya ha archivado uno de ellos por cumplimiento total de las reparaciones, que es el Caso Tristán Donoso. En los restantes cuatro casos, se encuentran pendientes de cumplimiento únicamente cuatro medidas de reparación y ya se han dado cumplimiento a catorce medidas de reparación, es decir, el Estado panameño ha ido paulatinamente cumpliendo con las reparaciones ordenadas en estas sentencias. A modo de ejemplo, entre las medidas que el Estado panameño ha dado cumplimiento y que tienen un carácter de garantía de no repetición, se encuentra la tipificación de los delitos de tortura y de desaparición forzada de personas. Asimismo, el Estado ha cumplido con la realización de actos públicos de reconocimiento de responsabilidad internacional, con la publicación y difusión de las sentencias de la Corte Interamericana y con el pago a las víctimas de las indemnizaciones por concepto de daño material e inmaterial, entre las que cabe destacar el pago de la suma total de dos millones y medio de dólares en favor de los referidos pueblos indígenas. El cumplimiento de estas medidas de reparación ordenadas en sus sentencias constituye nada más y nada menos que la materialización del acceso real a la justicia interamericana. De nada serviría tener sentencias que no se cumplan y por ello es tan

importante el compromiso de los Estados, como el de Panamá, para ir cumpliendo progresivamente con lo ordenado en los fallos porque esto es parte de la tutela judicial efectiva. Un caso no termina con la emisión de un fallo sino con la materialización del acceso real a la justicia que es cuando las víctimas se sienten satisfechas por el cumplimiento de las medidas de reparación que han sido ordenadas en las sentencias. En el marco de la supervisión de cumplimiento de sentencias la Corte Interamericana apuesta por continuar profundizando el diálogo con las diferentes instituciones nacionales con el objeto de contribuir al fortalecimiento de los derechos humanos y del Estado de derecho de las Américas. 5 Señor Procurador, señoras y señores, este cuadragésimo aniversario nos encuentra, hay que decirlo, en una época de crisis global, realidad a la que desafortunadamente no es ajena nuestra región. América Latina muestra una profunda inequidad social y se perpetúa como la región más desigual del mundo. Así lo indica el último informe del Panorama Social de las Américas de la CEPAL, un órgano de Naciones Unidas, publicado en febrero de 2019 donde reitera esta preocupación que ubica a la región latinoamericana como la más desigual del mundo. Frente a esta profunda crisis política, institucional, económica y social, la Corte Interamericana se compromete a continuar fortaleciendo el diálogo con los Estados con el fin de aunar esfuerzos y avanzar en el camino hacia la efectiva protección de los derechos humanos, que es una tarea compartida. Debemos recordar que este esfuerzo compartido de protección de los derechos humanos no es algo que únicamente incumbe a los tribunales, a nivel nacional o internacional, sino que, principalmente y en fiel

respeto al principio de subsidiariedad, corresponde primariamente a las autoridades y a la administración pública. Allí es donde se ubica la primera defensa de los derechos de fuente nacional e internacional. Asimismo, es también fundamental el intercambio y apoyo mutuo con la sociedad civil, la academia y, por supuesto, con las víctimas de violaciones a los derechos humanos, razón de ser del sistema interamericano de derechos humanos. De igual modo, la Corte Interamericana dialoga y comparte esfuerzos con el sistema universal y con los sistemas regionales de protección de derechos humanos. Hoy más que nunca debemos apostar por un diálogo fluido, constante, multilateral y eficaz entre todos los actores, la sociedad civil, los estados y también los organismos internacionales. La presente jornada académica nos permitirá intercambiar ideas y mantener un diálogo enriquecedor en virtud del cual podremos compartir experiencias y conocimientos, reforzando así el compromiso de todas y todos los aquí presentes por la plena consecución de los de los derechos humanos. Auguro el éxito del diálogo que tendremos esperando que nos conduzca a productivas conclusiones que nos permitan abordar, de manera conjunta, los retos presentes pero, sobre todo, mirando al futuro. En nombre de la Corte Interamericana, de las juezas, de los jueces, de todas las abogadas y los abogados que integran el Tribunal, estamos comprometidos en este sentido y por esta causa. Les damos a todas y todos, la más cordial bienvenida a esta importante jornada académica que tiende a la reflexión conjunta para lograr lo que nos incumbe a todos, que es la protección de la dignidad humana. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2018 - 2019

6 La Corte Interamericana de Derechos Humanos: 40 Años Protegiendo Derechos Humanos, (Panamá, 26 de abril de 2019) El entonces Presidente de la Corte Interamericana, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, diserta sobre el Control de Convencionalidad durante el evento académico celebrado en la Procuraduría de la Administración de Panamá bajo el título: “Corte Interamericana de

Derechos Humanos: 40 Años Protegiendo Derechos Humanos”.

El Procurador de la Administración, Rigoberto González y el entonces Presidente de la Corte IDH, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, firman un “Acuerdo de Cooperación” con la finalidad de coordinar esfuerzos para fortalecer sus relaciones, profundizar el conocimiento del derecho y difundir los instrumentos internacionales para la promoción y defensa de los derechos humanos. 7 Tabla de Contenido

1. ALCANCES DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSA DE LA CORTE ......................................................................10 1.1. Falta de agotamiento de recursos internos ......................................................................................................................................10 1.2. Ratione temporis .........................................................................................................................................................................................12 1.3. Ratione materie.............................................................................................................................................................................................16

2. RECONOCIMIENTO PARCIAL DE RESPONSABILIDAD........................................................................................20

3. OBLIGACIONES GENERALES (Arts. 1.1 y 2)........................................................................................................21 3.1. Emisión y aplicación de Ley con efecto retroactivo viola preceptos convencionales .......................................................22 3.2. Adecuación del derecho interno y “control de convencionalidad”............................................................................................23 3.3. Modificación legislativa y eliminación de privilegios procesales a favor de funcionarios ...............................................24 3.4. Reformas en materia migratoria no anulan violaciones cometidas anteriormente ..........................................................24

3.5. Responsabilidad convencional sobre demarcación y titulación de tierras indígenas ......................................................25

4. DERECHO A LA VIDA (Art. 4) ...............................................................................................................................26 4.1. Falta de competencia no implica negar ejecución extrajudicial ...............................................................................................26

5. INTEGRIDAD PERSONAL (Art. 5).........................................................................................................................26 5.1. Integridad personal de los familiares...................................................................................................................................................26 5.2. Derechos de privados de libertad.........................................................................................................................................................27 5.3. Detención de migrantes en prisiones comunes...............................................................................................................................28 5.4. Suministro de agua en Centro Penitenciario.....................................................................................................................................28 5.5. Obligación de investigar en relación con posibles actos de tortura.........................................................................................29

6. LIBERTAD PERSONAL (Art. 7)..............................................................................................................................30 6.1. Libertad personal, desaparición forzada y el principio iura novit curia....................................................................................30 6.2. Privación de libertad de migrante y revisión judicial sin demora..............................................................................................31 6.3. Privación de libertad de migrante y plazo de duración.................................................................................................................31 6.4. Privación de libertad de migrante requiere examen judicial y no administrativo...............................................................32 6.5. Hábeas corpus y protección de derechos humanos contencioso administrativa...............................................................32 6.6. Detención de personas por incumplimiento de leyes migratorias no debe ser con fines punitivos.......................... 33

7. GARANTÍAS JUDICIALES (Art. 8) Y PROTECCIÓN JUDICIAL (Art. 25)...............................................................35 7.1. Debido proceso en la esfera administrativa......................................................................................................................................35 7.2. Acción de inconstitucionalidad, proceso contencioso administrativo e ineficacia de recursos internos...................36

7.3. Acceso a la Justicia, plazo razonable y recursos efectivos.............................................................................................................37 7.4. Obligación de investigar...........................................................................................................................................................................40 7.5. El deber de motivar resoluciones..........................................................................................................................................................40 7.6. La debida investigación penal.......................................................................................................................................................... .....41 7.7. Asistencia jurídica gratuita para migrantes en vías de ser deportados o privados de libertad......................................42 7.8. Derecho a comunicación con consulado y acceso efectivo a la asistencia consular...........................................................43 7.9. Obligación de notificar resolución mediante la cual se priva de libertad...............................................................................43 7.10. Acceso a recurso efectivo y situación de especial vulnerabilidad.............................................................................................44

8. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DE RETROACTIVIDAD (Art. 9).............................................................................45 8.1. Aplicación del principio iura novit curia..............................................................................................................................................46

9. DERECHO A INDEMNIZACIÓN (Art. 10).............................................................................................................48

10. PROTECCIÓN DE LA HONRA Y DE LA DIGNIDAD (Art. 11)................................................................................49

11. LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y DE EXPRESIÓN (Art. 13)................................................................................. 51 11.1. Afirmación inexacta de hechos..............................................................................................................................................................52 11.2. Reparación civil puede resultar inhibidora para ejercicio de la libertad de expresión.......................................................53 11.3. Valoración de reformas normativas en materia de libertad de expresión................................................................... ..........54

12. DERECHO DE REUNIÓN (Art. 15)........................................................................................................................54

13. LIBERTAD DE ASOCIACIÓN (Art. 16)..................................................................................................................54 13.1. Libertad de asociación en materia sindical.......................................................................................................................................54

14. DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA (Art. 21)................................................................................................56 14.1. Derecho a la propiedad y tierras indígenas.......................................................................................................................................56 14.2. Falta de demarcación en propiedad colectiva indígena, crea incertidumbre.......................................................................57 14.3. Estado no puede adjudicar título de propiedad privado sobre territorio indígenas..........................................................57

15. IGUALDAD ANTE LA LEY (Art. 24)......................................................................................................................59 15.1. Prohibición contra la discriminación de migrantes.........................................................................................................................59

16. DESAPARICIÓN FORZADA..................................................................................................................................61 16.1. Naturaleza y características de la desaparición forzada................................................................................................................61 16.1.1. Elementos de la desaparición forzada...........................................................................................................................................61 16.1.2. Violación múltiple y compleja..........................................................................................................................................................61 16.1.3. Carácter continuo y permanente de la violación.......................................................................................................................62 16.1.4. Gravedad particular de la desaparición forzada.........................................................................................................................62 16.2. Derechos de los familiares de las víctimas de desaparición forzada.........................................................................................62 16.2.1. Derecho a la integridad personal..............................................................................................................................................63 16.2.2. Derecho a la verdad.......................................................................................................................................................................63 16.3. Deberes del Estado.....................................................................................................................................................................................63 16.3.1. Deber de investigar........................................................................................................................................................................63

17. REPARACIONES...................................................................................................................................................64 17.1. Daño material y daño inmaterial...........................................................................................................................................................64 17.2. Reparación del daño..................................................................................................................................................................................65 17.3. Familiares y representantes pueden solicitar pretensiones distintas.......................................................................................67 17.4. Medidas de rehabilitación........................................................................................................................................................................67

17.5. Medidas de satisfacción y garantías de no repetición....................................................................................................................68 17.5.1. Dejar sin efecto sentencia condenatoria........................................................................................................................................68 17.5.2. Obligación de investigar y eventualmente sancionar...............................................................................................................68 17.5.3. Obligación de investigar y eventualmente sancionar...............................................................................................................69 17.5.4. Acto público en reconocimiento de responsabilidad internacional....................................................................................70 17.5.5. Designación de calle con nombre de víctima..............................................................................................................................71 17.5.6. Modificaciones normativas.................................................................................................................................................................72 17.5.7. Separar personas detenidas por razones migratorias de aquellas detenidas por delitos penal.es..........................74 17.5.8. Adecuación de condiciones carcelarias..........................................................................................................................................74 17.5.9. Capacitaciones para funcionarios estatales..................................................................................................................................75 17.5.10. Demarcar tierras y dejar sin efecto título de propiedad..........................................................................................................75 17.5.11. Otras pretensiones reparatorias.......................................................................................................................................................75 17.6. Indemnización compensatoria...............................................................................................................................................................76

18. COSTAS Y GASTOS....................................................................................................