CORTE IDH - Opinión Consultiva OC 12 de 1991

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OPINIÓN CONSULTIVA OC-12/91DEL 6 DE DICIEMBRE DE 1991

COMPATIBILIDAD DE UN PROYECTO DE LEYCON EL ARTÍCULO 8.2.h. DE LA CONVENCIÓN AMERICANASOBRE DERECHOS HUMANOS

SOLICITADA POR EL GOBIERNO DE LAREPUBLICA DE COSTA RICA Estuvieron presentes: Héctor Fix-Zamudio, PresidenteThomas Buergenthal, JuezRafael Nieto Navia, JuezPolicarpo Callejas Bonilla, JuezSonia Picado Sotela, JuezJulio A. Barberis, Juez Estuvieron, además, presentes: Manuel E. Ventura Robles, Secretario yAna María Reina, Secretaria adjuntaLA CORTE integrada en la forma antes mencionada, se refiere a la solicitud de opinión consultiva de la manera siguiente:

1. El Gobierno de la Republica de Costa Rica (en adelante “el Gobierno” o “CostaRica”), mediante comunicación de 22 de febrero de 1991, sometió a la CorteInteramericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte”) una solicitud deopinión consultiva de acuerdo con lo que dispone el artículo 64.2 de la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la ConvenciónAmericana”), acerca de la compatibilidad de un proyecto de ley de reforma de dosartículos del Código de Procedimientos Penales y de Creación del Tribunal Superiorde Casación Penal en trámite ante la Asamblea Legislativa, con el artículo 8.2.h. dela citada Convención.

2. La solicitud de opinión consultiva plantea las siguientes preguntas:

1. ¿La Creación de un Tribunal de Casación Penal, como lasreformas propuestas; se adecuan a lo dispuesto por el artículo 8.2 h),respondiendo al contenido de “derecho de recurrir del fallo ante Juez oTribunal Superior”?

2. En el mismo Artículo 8.2 h), de la ConvenciónInteramericana de Derechos Humanos se hace referencia únicamenteal término: “delitos”. ¿Qué posición se debe seguir con respecto a lascontravenciones?

El Gobierno agrega en su petición que hace la consulta motivado por la necesidad de adecuar el Sistema Procesal Penal vigente, brindarmayores garantías en la Justicia Penal y cumplir con lo dispuesto en elArtículo 8 Inciso 2.h), de la Convención Americana sobre DerechosHumanos, suscrita en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de1969 que dice: Artículo 8. Garantías Judiciales

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que sepresuma su inocencia mientras no se establezca legalmente suculpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, enplena igualdad, a las siguientes garantias minimas: Ledh) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunalsuperior.

3. Los artículos proyectados, acerca de cuya compatibilidad con la Convenciónse solicita opinión a la Corte, son los siguientes: ARTICULO 474El imputado podrá interponer el recurso

contra:

1. Toda sentencia condenatoria por delito.

2. La sentencia de sobreseimiento o absolutoria que leimponga una medida curativa de seguridad por tiempo indeterminado.

3. Los autos que denieguen la extinción de la pena.

4. Las resoluciones que impongan una medida deseguridad cuando se considere que el cumplimiento de la pena ha sidoineficaz para la readaptación del reo.

ARTICULO 475El actor civil podrá recurrir de la sentencia delTribunal de Juicio o del Juez Penal, siempre que su agravio fuere igualo superior al monto por el cual se admita el recurso de casación enmateria civil. De acuerdo con las filiaciones que al respecto se hicieronconformea la ley. ARTICULO 4°.- Créase el Tribunal Superior de Casación Penal,con sede en la ciudad de San José, el cual tendrá las secciones que laCorte Plena estime necesarias para su buen funcionamiento,compuesta cada una de ellas por tres Jueces Superiores. Los integrantes del mencionado Tribunal deberán reunir losmismos requisitos que se exigen para ser Magistrado y tendrán unsalario mayor al de los Jueces Superiores Penales, de acuerdo con lafijación que al respecto se haga en el presupuesto de la República.Además de lo dispuesto en esta ley, las normas relativas aorganización y funcionamiento que rigen para los TribunalesSuperiores Penales, les serán aplicables al Tribunal de Casación Penal. Corresponderá conocer a este Tribunal de todos los Recursos deCasación, Revisión y Queja, interpuestos en los asuntos de Juez Penal,contra las resoluciones a que se refieren los Artículos 472, 473, 475 y476, del Código de Procedimientos Penales, en los casos en que sonadmisibles dichos recursos, para lo cual se aplicarán las reglasestablecidas en el aludido Código.

4. El Gobierno designó como su agente al Excelentísimo señor Bernd H. Niehaus,Ministro de Relaciones Exteriores y Culto. Posteriormente, mediante comunicaciónde fecha 10 de julio de 1991, designó como agente para todos los efectos quepudiera generar la solicitud al Licenciado Alvaro Jiménez Calderón, Director Jurídicodel Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.5. Mediante notas de 9 y 12 de abril de 1991, en cumplimiento de lo dispuestopor el artículo 52 del Reglamento de la Corte, la Secretaría solicitó observacionesescritas y documentos relevantes sobre el asunto objeto de la opinión consultiva,tanto a los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos (enadelante “la OEA”) como, por intermedio del Secretario General de ésta, a todos losórganos a que se refiere el Capítulo VIII de la Carta de la OEA.

6. El Presidente de la Corte dispuso que las observaciones escritas y losdocumentos relevantes fueran presentados en la Secretaría a más tardar el 15 dejulio de 1991.

7. Se recibieron observaciones de los gobiernos de Belice, Costa Rica yUruguay.

8. El Gobierno del Uruguay consideró que [. . .] la opinión consultiva solicitada por el Gobierno de Costa Rica nopuede ser contestada por la Corte, en virtud de que no se cumple conlo dispuesto por el art. 64.2 de la Convención.

En su OC 6/86 [La expresión “leyes” en el artículo 30 dela Convención Americana sobre Derechos Humanos, OpiniónConsultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6]respecto de una opinión consultiva formulada por Uruguay, la Corte hadicho: ‘Que la palabra leyes en el art. 30 de la Convención significanorma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada delos órganos legislativos constitucionalmente previstos y elaboradasegún el procedimiento establecido por las constituciones de losEstados Partes para la formación de las leyes”. Siguiendo este criterio expresado por la Corte en su másreciente jurisprudencia, sólo las reglas de derecho que han recibidoaprobación legislativa y promulgación ejecutiva, pueden ser objeto deopinión consultiva obligatoria.

9. La Corte, vistas las observaciones presentadas por los Estados Miembros de laOEA, dictó una resolución el 31 de julio de 1991 según la cual solicitó al Gobiernoque presentara su opinión. Asimismo, soli-citó a la Comisión Interamericana deDerechos Humanos (en adelante “la Comisión” o “la Comisión Interamericana”) quepresentara la información que tuviese sobre el trámite de los casos contra Costa Ricaen los cuales se alega la violación del artículo 8.2.h. de la Convención.

10. De acuerdo con la resolución antes mencionada, el Gobierno presentó, el 1 deoctubre de 1991, un escrito en que afirma lo siguiente: Led Analizando la objecién del Representante de Uruguay con respecto a laOpinión Consultiva OC-6/86 (supra 8) del 09 de mayo de 1986,solicitada por el Gobierno, este Ministerio considera que la misma nocontradice en lo absoluto a la Opinión Consultiva OC-4/84 (PropuestaAgregó el Gobierno con respecto a la Opinión Consultiva “La expresión 'leyes'

de modificación a la Constitución Política de Costa Ricarelacionada con la naturalización, Opinión Consultiva OC-4/84del 19 de enero de 1984. Serie A No. 4), por tratarse de un tópicodiferente. No sólo, no encontramos contradicción alguna sino quetampoco consideramos que limite de alguna forma la competencia dela Corte para admitir o rechazar una solicitud de Opinión Consultiva. (supra 8) que 11. alegado violación del artículo 8.2.h. de la Convención Americana. [q]lueda claro que dicha opinión refiere especificamente al concepto deleyes contenido en el artículo 30 de la Convención, máxime que elmismo artículo refiere a restricciones expresamente auto-rizadas, confines legítimos o que obedezcan a razones de interés general sinapartarse del propósito para el cual fueron establecidas (control pordesviación de poder) y que estén dispuestas por leyes y se apliquen deconformidad con ellas.

m Mediante comunicación de 30 de setiembre de 1991, la Comisión informó a laCorte sobre los casos en trámite ante ella contra Costa Rica, en los cuales se ha Comisión explicó, entre otras cosas, que 12. [d]esde 1984, la Comisión comenzó a recibir denuncias contra elEstado de Costa Rica, por supuesta violación de la garantía judicial delArtículo 8.2.h. “derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunalsuperior”. Concretamente, se señalaba que el Código deProcedimientos Penales (C.P.P.) de ese país no preveía el “recurso decasación” para ciertos delitos, entre ellos, la sentencia menor de dosaños de prisión impuesta por “Tribunal de Juicio” y la sentencia menorde 6 meses de penitenciaría, impuesta por el “Juez Penal” (Art. 474,inc. 1 y 2 del C.P.P.). En total, la Comisión llegó a abrir nueve casos sobre la mismaalegada violación del Artículo 8.2.h) de la Convención. Sin embargo,la Comisión se pronunció sólo en el primero de los casos presentados[. . .] En los demás casos, si bien se les dio la tramitacióncorrespondiente, la Comisión no se pronunció, pen-diente elcumplimiento de la recomendación efectuada por la Comisión deadecuar la legislación interna de Costa Rica a lo pres-crito por laConvención, dado que dicha modificación legislativa tendría efectosgenerales y no sólo para un caso concreto, y en consecuencia,beneficiaría a todos los demás peticionantes.

L..] II Al respecto, la Esta solicitud de opinión consultiva ha sido sometida a la Corte de acuerdocon el artículo 64.2 de la Convención, por Costa Rica que es un Estado Miembro de laOEA. En ella pide determinar la compatibilidad entre un proyecto de ley actualmenteen trámite ante la Asamblea Legislativa de Costa Rica y el artículo 8.2.h. de laConvención.

13. El artículo 64 de la Convención dispone:

Artículo 64

1. Los Estados Miembros de la Organización podránconsultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención ode otros tratados concernientes a la protección de los derechoshumanos en los Estados Americanos. Asimismo, podrán consultarla,en lo que les compete, los órganos enumerados en el capítulo X de laCarta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por elProtocolo de Buenos Aires.

2. La Corte, a solicitud de un Estado Miembro de laOrganización, podrá darle opiniones acerca de la compatibilidad entrecualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentosinternacionales.

III

14. Con base en el artículo 64.2 de la Convención, Costa Rica tiene derecho aconsultar a la Corte acerca de la compatibilidad entre sus leyes internas y laConvención Americana. No obstante, tal como lo ha señalado repetidamente laCorte, esta consideración por sí sola no basta para aceptar toda consulta que se lepresente, ni tampoco obliga a la Corte a responder a las preguntas que se lesometan ["Otros tratados” objeto de la función consultiva de la Corte (art.64 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión ConsultivaOC-1/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie A No. 1, párr. 31]. El que laCorte admita o no la presente consulta dependerá de la resolución de varios puntosque se deberán examinar previamente.

15. En sus observaciones sobre la presente solicitud de opinión consultiva, elGobierno del Uruguay sostiene que la Corte carece de competencia para absolver laconsulta debido a que un proyecto de ley no es una "ley interna” en el sentido delartículo 64.2 de la Convención, tal como esa expresión ha sido interpretada por laCorte en su Opinión Consultiva “La expresión 'leyes”” , en la que el Tribunal opinó que la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa normajurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de losórganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamenteelegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por lasconstituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes zer("La expresión 'leyes””, supra 8, párr. 38).

Sostiene el Gobierno del Uruguay que únicamente las normas legales que cumplenesos requisitos son "leyes internas” en el sentido del artículo 64.2 de la Convencióny, por consiguiente, objeto de opinión consultiva.16. El artículo 30 de la Convención a que se refiere la Opinión Consultiva “Laexpresión 'leyes”” reza asi: Artículo 30. Alcance de las Restricciones Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al gocey ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, nopueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren porrazones de interés general y con el propósito para el cual han sidoestablecidas.

17. Cuando la Corte interpretó la expresión “leyes” en el artículo 30 de laConvención fue precisa en recalcar que no se trataba de dar una respuesta aplicable a todos los casos en que la Convenciónutiliza expresiones como “leyes”, “ley”, “disposiciones legislativas”,“disposiciones legales”, "medidas legislativas”, “restricciones legales” o“leyes internas”. En cada ocasión en que tales expresiones sonusadas, su sentido ha de ser determinado específicamente (“Laexpresión 'leyes””, supra 8, párr. 16).

El artículo 30 de la Convención es una norma de carácter especial que presuponeque ciertas restricciones al ejercicio de derechos y libertades sólo pueden seraplicadas conforme a leyes que han entrado en vigor.

18. Esa Opinión Consultiva y la definición de ley que la Corte dio en esaoportunidad se refieren, entonces, solamente al artículo 30 de la ConvenciónAmericana y no pueden ser trasladadas, sin más, al artículo 64.2 de esa Convención.El argumento del Uruguay no basta, por consiguiente, para rechazar la presentesolicitud.

19. En su Opinión Consultiva “Propuesta de modificación” (supra 10) laCorte tuvo oportunidad de interpretar in extenso el artículo 64.2 de la Convención,que es el invocado por Costa Rica. El Gobierno había formulado una solicitud deopinión consultiva sobre la compatibilidad entre la Convención y un proyecto dereforma constitucional.

20. La Corte consideró en aquella oportunidad que, como el propósito de sucompetencia consultiva es el de “ayudar a los Estados y órganos a cumplir y a aplicartratados en materia de derechos humanos, sin someterlos al formalismo y al sistemade sanciones que caracteriza el proceso contencioso” [Restricciones a la pena demuerte (arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos),Opinión Consultiva OC-3/83 del 8 de setiembre de 1983. Serie A No. 3, párr.43, citado en "Propuesta de modificación”, supra 10, párr. 19], abstenerse [. . .] de atender la solicitud de un Gobierno porque setrate de ‘proyectos de ley’ y no de leyes formadas y en vigor, podría,en algunos casos, equivaler a forzar a dicho Gobierno a la violación dela Convención, mediante la adopción formal y posiblemente laaplicación de la medida legislativa, para luego acudir a la Corte enbusca de la opinión (Ibid., párr. 26).21. Por otra parte, en aquella oportunidad, la Corte dijo que "el ‘sentido corriente”de los términos [de un tratado] no puede ser una regla por sí misma sino que debeinvolucrarse dentro del contexto y, en especial, dentro del objeto y fin del tratado”(Ibid., párr. 23).

22. Fueron las consideraciones antecedentes las que llevaron a la Corte, en esaocasión, a absolver la consulta formulada y a decidir que, en determinadascircunstancias, la Corte, en ejercicio de la facultad contemplada en el artículo 64.2puede contestar consultas sobre compatibilidad entre “proyectos de ley” y laConvención.

Iv

23. La Corte debe ahora examinar los hechos especificos que tienen que ver conesta solicitud, los cuales son relevantes pues la Corte ha sefialado la inadmisibilidad de toda solicitud de consulta que conduzca adesvirtuar la jurisdicción contenciosa de la Corte o, en general, adebilitar o alterar el sistema previsto por la Convención, de maneraque puedan verse menoscabados los derechos de las víctimas deeventuales violaciones de los derechos humanos (“Otros tratados”,supra 14, párr. 31. Ver, asimismo, Restricciones a la pena demuerte, supra 20, párrs. 36-37).

24. La Corte solicitó a la Comisión Interamericana información acerca de los casosen trámite ante ella contra Costa Rica, por violación del artículo 8.2.h. de laConvención Americana (supra 9). Según surge de la respuesta de la Comisión,habría nueve casos sobre esa cuestión. En uno de ellos, el 9328, la Comisión adoptóen 1986 la resolución N° 26/86, en la que expresó que Costa Rica había violado elartículo 8.2.h. de la Convención, recomendó a ese país adoptar las medidasnecesarias para remediar esa situación y resolvió que presentaría el asunto a laCorte si tales medidas no se adoptaban dentro de un plazo de seis meses.Posteriormente, el Gobierno solicitó y obtuvo de la Comisión dos plazos adicionalesde seis meses cada uno para cumplir con los términos de esa resolución. Enseptiembre de 1988, la Comisión recordó al Gobierno el cumplimiento de laresolución N° 26/86. Al mes siguiente, este último pidió una nueva prórroga de seismeses por haber enviado el correspondiente proyecto de ley a la AsambleaLegislativa. La Comisión concedió al Gobierno una prórroga de 120 días. Enseptiembre de 1989, Costa Rica compareció ante la Comisión, presentó el texto delproyecto de ley y solicitó una nueva prórroga del plazo hasta la siguiente sesión de laComisión, que se celebraría en mayo de 1990. En espera de la aprobación delproyecto, la Comisión paralizó el trámite de los demás casos.

25. Durante su sesión de mayo de 1990, no habiendo Costa Rica aún cumplidocon la resolución N° 26/86, la Comisión deliberó una vez más sobre la posibilidad deenviar el caso a la Corte. Finalmente optó por no hacerlo debido a que Costa Rica leinformó que su Corte Suprema acababa de dictaminar que el “artículo 8.2.h. de laConvención era aplicable directamente por los jueces nacionales (o self-executing)”. Esta transmitió la posición del Gobierno al peticionario en el caso 9328sin recibir respuesta. La Comisión dirigió comunicaciones similares a lospeticionarios en los demás casos pendientes, pero no ha adoptado todavía ningunaresolución al respecto.

26. Las prórrogas reiteradas que ha solicitado el Gobierno y ha concedido laComisión han retrasado notablemente la solución de los casos planteados. Enfebrero de 1991, cinco años después de que la Comisión adoptó su resolución 26/86en la que, entre otras cosas, manifestó que, eventualmente, referiría el caso a laCorte, Costa Rica resuelve solicitar una opinión consultiva sobre un proyecto delegislación que, transcurrido todo ese plazo, aún no ha sido adoptada.

27. Pero, adicionalmente, como ha quedado expresado, la Comisión tiene bajo suconsideración unos casos contra Costa Rica con fundamento en la supuesta violaciónpor ese Estado del artículo 8.2.h. de la Convención. La Comisión ha detenidodurante largo tiempo el envío de uno de ellos a la Corte y los otros tienen su trámitesuspendido en espera de la suerte que pueda correr un proyecto de reforma legalque ella y el propio Gobierno entienden que podría resolver la situación para elfuturo.

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28. La Corte entiende que una respuesta a las preguntas de Costa Rica, quepodria traer como resultado una solucién de manera encubierta, por la via de laopinión consultiva, de asuntos litigiosos aún no sometidos a consideración de laCorte, sin que las víctimas tengan oportunidad en el proceso, distorsionaría elsistema de la Convención. El procedimiento contencioso es, por definición, unaoportunidad en la que los asuntos son discutidos y confrontados de una maneramucho más directa que en el proceso consultivo, de lo cual no se puede privar a losindividuos que no participan en éste. Los individuos son representados en el procesocontencioso ante la Corte por la Comisión, cuyos intereses pueden ser de otro ordenen el proceso consultivo.

29. Si bien, aparentemente, el proyecto de ley tiende a corregir para el futuro losproblemas que generaron las peticiones contra Costa Rica actualmente ante laComisión, un pronunciamiento de la Corte podría, eventualmente, interferir en casosque deberían concluir su proce-dimiento ante la Comisión en los términos ordenadospor la Convención (Asunto de Viviana Gallardo y Otras, No. G 101/81. SerieA. Decisión del 13 de noviembre de 1981, párr. 24).

30. Todo lo anterior indica claramente que nos encontramos frente a uno deaquellos eventos en los cuales, por cuanto podría desvirtuarse la jurisdiccióncontenciosa y verse menoscabados los derechos humanos de quienes han formuladopeticiones ante la Comisión, la Corte debe hacer uso de su facultad de no responderUna consulta.10

VI

31. Por las razones expuestas,

LA CORTE

por unanimidad, decide no responder la consulta formulada por el Gobierno de Costa Rica. Redactada en castellano y en inglés, haciendo fe el texto en castellano, en San José,Costa Rica, el dia 6 de diciembre de 1991. Héctor Fix-ZamudioPresidente Thomas Buergenthal Rafael Nieto Navia Policarpo Callejas Bonilla Sonia Picado Sotela Julio A. Barberis Manuel E. Ventura RoblesSecretario