CORTE IDH - Opinión Consultiva OC 6 de 1986

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OPINIÓN CONSULTIVA OC-6/86DEL 9 DE MAYO DE 1986

LA EXPRESION "LEYES" EN EL ARTICULO 30 DELA CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

SOLICITADA POR EL GOBIERNO DE LAREPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY Estuvieron presentes: Thomas Buergenthal, PresidenteRafael Nieto Navia, VicepresidenteRodolfo E. Piza E., JuezPedro Nikken, JuezHéctor Fix-Zamudio, JuezHéctor Gros Espiell, JuezJorge R. Hernández Alcerro, JuezEstuvieron, además, presentes: Charles Moyer, Secretario, yManuel Ventura, Secretario Adjunto LA CORTE, integrada en la forma antes mencionada, emite la siguiente opinión consultiva:

1. El Gobierno de la República Oriental del Uruguay ( en adelante " el Gobierno "o "el Uruguay " ), mediante comunicación del 14 de agosto de 1985, sometió a laCorte Interamericana de Derechos Humanos ( en adelante " la Corte " ) una solicitudde opinión consultiva acerca del alcance de la expresión leyes empleada por elartículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ( en adelante " laConvención " o " la Convención Americana " ).

2. Por nota de fecha 31 de octubre de 1985, en cumplimiento de lo dispuestopor el artículo 52 del Reglamento de la Corte ( en adelante " el Reglamento " ), laSecretaría solicitó observaciones escritas sobre el tema objeto de la presenteconsulta a todos los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos( en adelante " la OEA" ), así como, a través del Secretario General de ésta, a todoslos órganos a que se refiere el Capítulo X de la Carta de la OEA.

3. El Presidente de la Corte dispuso que las observaciones escritas y losdocumentos relevantes fueran presentados en la Secretaría antes del 10 de enero de1986, para ser considerados por la Corte durante su Decimocuarto Período Ordinariode Sesiones, que se celebró del 13 al 21 de enero de 1986.

4. La comunicación de la Secretaria fue respondida por los gobiernos de CostaRica y Jamaica. Asimismo, el profesor argentino Raúl Emilio Vinuesa ofreció suspuntos de vista sobre la consulta como amicus curiae.

5. Con el objeto de que la Corte escuchara las opiniones de los EstadosMiembros y de los órganos de la OEA sobre la solicitud, se celebró una audienciapública el jueves 16 de enero de 1986.

6. Comparecieron a esta audiencia pública las siguientes personas: Por el Gobierno de Costa Rica: Lic. Carlos José Gutiérrez, Agente y Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, Lic. Manuel Freer Jiménez, Agente y Asesor Jurídico del Ministerio deRelaciones Exteriores y Culto Por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:Dr. Edmundo Vargas Carreño, Secretario Ejecutivo, en virtud de larepresentación que le confirió el Presidente de dicho órgano.

I

7. En las consideraciones que originaron la consulta, el Gobierno señala que Cabe preguntarse acerca de la expresión leyes utilizada ( en elartículo 30 de la Convención ), en cuanto a si se refiere a leyes ensentido formal -norma jurídica emanada del Parlamento y promulgadapor el Poder Ejecutivo, con las formas requeridas por la Constitución-,o en sentido material, como sinónimo de ordenamiento jurídico,prescindiendo del procedimiento de elaboración y del rango normativoque le pudiera corresponder en la escala jerárquica del respectivoorden jurídico ( párr. 2 ).

8. También en dichas consideraciones se hace ver que en el problema planteado Jugaría, además, la necesaria armonización de la Convención de SanJosé con los demás instrumentos básicos del sistema jurídicointeramericano, en particular la Carta, que hace del " ejercicio efectivode la democracia representativa " ( art. 3.d ), uno de los principios delos Estados Americanos.

Obviamente, la democracia representativa se asienta en el Estado deDerecho y éste presupone la protección vía ley de los derechoshumanos ( párr. 8 ). II

9. Esta solicitud de opinión consultiva ha sido sometida a la Corte por elUruguay, un Estado Parte en la Convención Americana y Miembro de la OEA. Segúnel artículo 64.1 de la Convención, " los Estados Miembros de la Organización podránconsultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otrostratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los EstadosAmericanos ". La solicitud del Gobierno pretende la interpretación del artículo 30 dela Convención y está, por tanto, incluida en la previsión del artículo 64.

10. La presente solicitud de opinión consultiva debe considerarse dentro delmarco de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 64 de la Convención, aun cuandono se le invoque especialmente. Esta conclusión es evidente ya que lo que se solicitaes la interpretación de un artículo de la Convención y no se plantea ninguna cuestiónrelativa a la " compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y losmencionados instrumentos internacionales " (art. 64.2 ).11. Se trata de una consulta que busca la interpretación de una norma deespecial interés referente a la aplicación de las posibles restricciones al goce yejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Convención, por todo lo cuales admisible en los términos de la Convención y del Reglamento. No existe, por otraparte, ninguna razón para que la Corte haga uso de las facultades de naturalezapermisiva implícitas en su competencia consultiva, las cuales hubieran podidollevarla a no emitirla ( " Otros tratados " objeto de la función consultiva de laCorte ( art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos ), OpiniónConsultiva OC-1/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie A No. 1, párr. 31.Restricciones a la pena de muerte ( arts. 4.2 y 4.4 Convención Americanasobre Derechos Humanos ), Opinión Consultiva OC-3/83 del 8 de setiembre de1983. Serie A No. 3, párr. 28 ). La Corte, en consecuencia, admite la petición y pasaa responderla.

III

12. La convención establece: Artículo 30.- Alcance de las Restricciones

Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al gocey ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, nopueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren porrazones de interés general y con el propósito para el cual han sidoestablecidas.

13. La interpretación de esta norma ha de hacerse de buena fe, conforme alsentido corriente que ha de atribuirse a los términos empleados por el tratado en sucontexto y teniendo en cuenta su objeto y fin ( art. 31 de la Convención de Vienasobre el Derecho de los Tratados ). Los términos empleados limitan las restriccionesposibles a los derechos y libertades reconocidos por la Convención a los casos en queellas deriven de leyes que cumplan con las exigencias impuestas por el propioartículo.

14. El artículo 30 se refiere a las restricciones que la propia Convención autoriza apropósito de los distintos derechos y libertades que la misma reconoce. Debesubrayarse que, según la Convención ( art. 29.a ), es ilícito todo acto orientado haciala supresión de uno cualquiera de los derechos proclamados por ella. Encircunstancias excepcionales y bajo condiciones precisas, la Convención permitesuspender temporalmente algunas de las obligaciones contraídas por los Estados (art. 27 ). En condiciones normales, únicamente caben restricciones al goce yejercicio de tales derechos. La distinción entre restricción y supresión del goce yejercicio de los derechos y libertades resulta de la propia Convención (arts. 16.3,29.a y 30 ). Se trata de una distinción importante y la enmienda introducida alrespecto en la última etapa de la elaboración de la Convención, en la ConferenciaEspecializada de San José, para incluir las palabras " al goce y ejercicio ", clarificóconceptualmente la cuestión ( Conferencia Especializada Interamericana sobreDerechos Humanos, San José, Costa Rica, 7-22 de noviembre de 1969, Actasy Documentos, OEA/Ser. K/XVI/1.2, Washington, D.C. 1973 ( en adelante " Actas yDocumentos " ) repr. 1978, esp. pág. 274 ).

15. La Corte entra ahora a analizar la disyuntiva de si " la expresión leyesutilizada por la disposición transcripta... se refiere a leyes en sentido formal -normajurídica emanada del Parlamento y promulgada por el Poder Ejecutivo, con lasformas requeridas por la Constitución- " o si en cambio se la usa " en sentidomaterial, como sinónimo de ordenamiento jurídico, prescindiendo del procedimientode elaboración y del rango normativo que le pudiera corresponder en la escalajerárquica del respectivo orden jurídico ".

16. La pregunta se limita a indagar sobre el sentido de la palabra leyes en elartículo 30 de la Convención. No se trata, en consecuencia, de dar una respuestaaplicable a todos los casos en que la Convención utiliza expresiones como " leyes ", "ley ", " disposiciones legislativas ", " disposiciones legales ", " medidas legislativas ",restricciones legales " o leyes internas ". En cada ocasión en que talesexpresiones son usadas, su sentido ha de ser determinado específicamente.

17. No obstante lo anterior, los criterios del artículo 30 sí resultan aplicables atodos aquellos casos en que la expresión ley o locuciones equivalentes sonempleadas por la Convención a propósito de las restricciones que ella misma autorizarespecto de cada uno de los derechos protegidos. En efecto, la Convención no selimita a proclamar el conjunto de derechos y libertades cuya inviolabilidad segarantiza a todo ser humano, sino que también hace referencia a las condicionesparticulares en las cuales es posible restringir el goce o ejercicio de tales derechos olibertades sin violarlos. E1 artículo 30 no puede ser interpretado como una suerte deautorización general para establecer nuevas restricciones a los derechos protegidospor la Convención, que se agregaría a las limitaciones permitidas en la regulaciónparticular de cada uno de ellos. Por el contrario, lo que el artículo pretende esimponer una condición adicional para que las restricciones, singularmenteautorizadas, sean legítimas.

18. Al leer el artículo 30 en concordancia con otros en que la Convención autorizala imposición de limitaciones o restricciones a determinados derechos y libertades, seobserva que exige para establecerlas el cumplimiento concurrente de las siguientescondiciones:

a. Que se trate de una restricción expresamente autorizada por laConvención y en las condiciones particulares en que la misma ha sidopermitida; b. Que los fines para los cuales se establece la restricción sean legítimos,es decir, que obedezcan a " razones de interés general " y no seaparten del " propósito para el cual han sido establecidas ". Estecriterio teleológico, cuyo análisis no ha sido requerido en la presenteconsulta, establece un control por desviación de poder; y

C. Que tales restricciones estén dispuestas por las leyes y se apliquen deconformidad con ellas.

19. El significado del vocablo leyes ha de buscarse como término incluido en untratado internacional. No se trata, en consecuencia, de determinar la acepción delsustantivo leyes en el derecho interno de un Estado Parte.20. En este sentido, la Corte tiene en cuenta el hecho de que los sistemasjurídicos de los Estados Partes en la Convención se derivan de tradiciones diferentes.Algunos se inscriben en el sistema del " common law " y otros siguen la tradiciónromanista. Sus regímenes constitucionales muestran particularidades vinculadas consu desarrollo jurídico y político. El concepto de leyes no puede interpretarse enabstracto y, en consecuencia, no debe divorciarse del contexto del orden jurídico quele presta sentido e incide en su aplicación ( Cfr. Eur. Court H.R., The Sunday Timescase, judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, párr.47).

21. El sentido de la palabra leyes dentro del contexto de un régimen deprotección a los derechos humanos no puede desvincularse de la naturaleza y delorigen de tal régimen. En efecto, la protección a los derechos humanos, en especiallos derechos civiles y políticos recogidos en la Convención, parte de la afirmación dela existencia de ciertos atributos inviolables de la persona humana que no puedenser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder público. Se trata deesferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que sólo puedepenetrar limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, estánecesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal.

22. Por ello, la protección de los derechos humanos requiere que los actosestatales que los afecten de manera fundamental no queden al arbitrio del poderpublico, sino que estén rodeados de un conjunto de garantias enderezadas aasegurar que no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de lascuales, acaso la mas relevante tenga que ser que las limitaciones se establezcan poruna ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por laConstitución. A través de este procedimiento no sólo se inviste a tales actos delasentimiento de la representación popular, sino que se permite a las minoríasexpresar su inconformidad, proponer iniciativas distintas, participar en la formaciónde la voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar que la mayoríaactúe arbitrariamente. En verdad, este procedimiento no impide en todos los casosque una ley aprobada por el Parlamento llegue a ser violatoria de los derechoshumanos, posibilidad que reclama la necesidad de algún régimen de controlposterior, pero sí es, sin duda, un obstáculo importante para el ejercicio arbitrariodel poder.

23. Lo anterior se deduciría del principio -así calificado por la Corte Permanentede Justicia Internacional ( Consistency of Certain Danzig Legislative Decreeswith the Constitution of the Free City, Advisory Opinion, 1935, P.C.I.J., SeriesA/B, No. 65, pág. 56 )- de legalidad, que se encuentra en casi todas lasconstituciones americanas elaboradas desde finales del Siglo XVIII, que esconsubstancial con la idea y el desarrollo del derecho en el mundo democrático y quetiene como corolario la aceptación de la llamada reserva de ley, de acuerdo con lacual los derechos fundamentales sólo pueden ser restringidos por ley, en cuantoexpresión legítima de la voluntad de la nación.

24. La reserva de ley para todos los actos de intervención en la esfera de lalibertad, dentro del constitucionalismo democrático, es un elemento esencial paraque los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existirplenamente en la realidad. Para que los principios de legalidad y reserva de leyconstituyan una garantía efectiva de los derechos y libertades de la personahumana, se requiere no sólo su proclamación formal, sino la existencia de unrégimen que garantice eficazmente su aplicación y un control adecuado del ejerciciode las competencias de los órganos.

25. Ya en 1789, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadanoexpresaba en su artículo 4 que La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro;así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tieneotros límites que los que garantizan a los demás miembros de lasociedad el goce de esos mismos derechos. Estos límites sólo puedenser determinados por la Ley.

Desde entonces este criterio ha constituido un principio fundamental del desarrolloconstitucional democrático.

26. En tal perspectiva no es posible interpretar la expresión leyes, utilizada en elartículo 30, como sinónimo de cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría aadmitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos por la soladeterminación del poder público, sin otra limitación formal que la de consagrar talesrestricciones en disposiciones de carácter general. Tal interpretación conduciría adesconocer límites que el derecho constitucional democrático ha establecido desdeque, en el derecho interno, se proclamó la garantía de los derechos fundamentalesde la persona; y no se compadecería con el Preámbulo de la Convención Americana,según el cual " los derechos esenciales del hombre... tienen como fundamento losatributos de la persona humana, razón por la cual justifican una proteccióninternacional, de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la queofrece el derecho interno de los Estados americanos ”.

27. La expresión leyes, en el marco de la protección a los derechos humanos,carecería de sentido si con ella no se aludiera a la idea de que la sola determinacióndel poder público no basta para restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría areconocer una virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a losgobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e histórico si sele considera como una exigencia de la necesaria limitación a la interferencia delpoder público en la esfera de los derechos y libertades de la persona humana. LaCorte concluye que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tenerotro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órganolegislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requeridopor el derecho interno de cada Estado.

28. La Convención no se limita a exigir una ley para que las restricciones al gocey ejercicio de los derechos y libertades sean jurídicamente lícitas. Requiere, además,que esas leyes se dicten " por razones de interés general y con el propósito para elcual han sido establecidas ". El criterio según el cual las restricciones permitidas hande ser aplicadas " con el propósito para el cual han sido establecidas " se encontrabaya reconocido en el Proyecto de Convención sobre Derechos Humanos elaborado porel Consejo Interamericano de Jurisconsultos ( 1959 ), en el que se expresaba quetales restricciones " no podrán ser aplicadas con otro propósito o designio que aquélpara el cual han sido previstas " ( Anuario Interamericano de DerechosHumanos, 1968, Washington, D.C.: Secretaría General, OEA, 1973, pág. 248 ). Encambio, la exigencia de que la aplicación de las restricciones esté " conforme a leyesque se dictaren por razones de interés general "es el resultado de una enmiendaintroducida al proyecto final, en la Conferencia Especializada de San José, en 1969 (Actas y Documentos, supra 14, pág. 274 ).

29. El requisito según la cual las leyes han de ser dictadas por razones de interésgeneral significa que deben haber sido adoptadas en función del " bien común " (art.32.2 ), concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden públicodel Estado democrático, cuyo fin principal es " la protección de los derechosesenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresarespiritual y materialmente y alcanzar la felicidad " ( " Declaración Americana de losDerechos y Deberes del Hombre " ( en adelante " Declaración Americana " ),Considerandos, párr. 1 ).

30. "Bien común " y " orden público " en la Convención son términos que debeninterpretarse dentro del sistema de la misma, que tiene una concepción propia segúnla cual los Estados americanos " requieren la organización política de los mismossobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa " (Carta de laOEA, art. 3.d ); y los derechos del hombre, que " tienen como fundamento losatributos de la persona humana ", deben ser objeto de protección internacional (Declaración Americana, Considerandos, párr. 2; Convención Americana, Preámbulo,párr. 2).

31. La Corte expresó al respecto en anterior ocasión que

Es posible entender el bien común, dentro del contexto de laConvención, como un concepto referente a las condiciones de la vidasocial que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayorgrado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valoresdemocráticos. En tal sentido, puede considerarse como un imperativodel bien común la organización de la vida social en forma que sefortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y sepreserve y promueva la plena realización de los derechos de lapersona humana... No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad deprecisar de modo unívoco los conceptos de " orden público " y " biencomún ", ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto paraafirmar los derechos de la persona frente al poder público, como parajustificar limitaciones a esos derechos en nombre de los interesescolectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manerapodrían invocarse el " orden público " o el " bien común " como mediospara suprimir un derecho garantizado por la Convención o paradesnaturalizarlo o privarlo de contenido real ( ver el art. 29.a de laConvención ). Esos conceptos, en cuanto se invoquen comofundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objetode una interpretación estrictamente ceñida a las "justas exigencias "de " una sociedad democrática " que tenga en cuenta el equilibrioentre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar elobjeto y fin de la Convención ( La colegiación obligatoria deperiodistas ( arts. 13 y 29 Convención Americana sobreDerechos Humanos ), Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 denoviembre de 1985. Serie A No. 5, párrs. 66 y 67 ).

32. La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de laautoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido yestá dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30,interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, nopuede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad ( ver supra23 ). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse comoaquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacersede acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constituciónde cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas lasautoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad estávinculado inseparablemente al de legitimidad, en virtud del sistema internacional quese encuentra en la base de la propia Convención, relativo al "ejercicio efectivo de lademocracia representativa ", que se traduce, inter alia, en la elección popular de losórganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y laordenación al bien común ( ver supra 22 ).

33. La Declaración de México ha afirmado que el " fin del Estado es la felicidad delhombre dentro de la sociedad. Deben armonizarse los intereses de la colectividadcon los derechos del individuo. E1 hombre americano no concibe vivir sin justicia.Tampoco concibe vivir sin libertad " ( " Declaración de México "del 6 de marzo de1945, inciso 12. Conferencias Internacionales Americanas, SegundoSuplemento, 1945-1954. Washington, D.C.: Unión Panamericana, DepartamentoJurídico, 1956, pág. 25 ).

34. No es posible desvincular el significado de la expresión leyes en el artículo 30del propósito de todos los Estados americanos expresado en el Preámbulo de laConvención "de consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las institucionesdemocráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en elrespeto de los derechos esenciales del hombre " ( Convención Americana,Preámbulo, párr. 1 ). La democracia representativa es determinante en todo elsistema del que la Convención forma parte. Es un " principio " reafirmado por losEstados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del SistemaInteramericano. El régimen mismo de la Convención reconoce expresamente losderechos políticos ( art. 23 ), que son de aquellos que, en los términos del artículo27, no se pueden suspender, lo que es indicativo de la fuerza que ellos tienen endicho sistema.

35. En consecuencia, las leyes a que se refiere el artículo 30 son actosnormativos enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativodemocráticamente elegido y promulgados por el Poder Ejecutivo. Esta acepcióncorresponde plenamente al contexto general de la Convención dentro de la filosofíadel Sistema Interamericano. Sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte,tiene aptitud para restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por laConvención.

36. Lo anterior no se contradice forzosamente con la posibilidad de delegacioneslegislativas en esta materia, siempre que tales delegaciones estén autorizadas por lapropia Constitución, que se ejerzan dentro de los límites impuestos por ella y por laley delegante, y que el ejercicio de la potestad delegada esté sujeto a controleseficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda utilizarse para desvirtuar, el carácterfundamental de los derechos y libertades protegidos por la Convención.

37. La necesaria existencia de los elementos propios del concepto de ley en elartículo 30 de la Convención, permite concluir que los conceptos de legalidad ylegitimidad coinciden a los efectos de la interpretación de esta norma, ya que sólo laley adoptada por los órganos democráticamente elegidos y constitucionalmente10 facultados, ceñida al bien común, puede restringir el goce y ejercicio de los derechosy libertades de la persona humana.

Iv

38. Por tanto, en respuesta a la pregunta del Gobierno del Uruguay sobre lainterpretación de la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención, LA CORTE ES DE OPINIÓN, Por unanimidad que la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa normajurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganoslegislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, yelaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de losEstados Partes para la formación de las leyes.

Redactada en español e inglés, haciendo fe el texto en español, en la sede de laCorte en San José, Costa Rica, el día 9 de mayo de 1986. Thomas BuergenthalPresidente Rafael Nieto Navia Rodolfo E. Piza E. Pedro Nikken Héctor Fix-Zamudio Héctor Gros Espiell Jorge R. Hernández Alcerro Charles MoyerSecretario