CREG - Circular 315 de 2026 - 2026.07.14 Documento Definitivo AIN GLP

ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO PARA LA

CADENA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO

PÚBLICO DOMICILIARIO DE GLP

DOC.1 - Diagnóstico

DOCUMENTO CREG-903 015

16-07-2026

CIRCULACIÓN:

MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE

REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GASSesión No. 1478

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CONTENIDO CONTENIDO ........................................................................................................... 2

LISTA DE FIGURAS ................................................................................................ 5

LISTA DE TABLAS .................................................................................................. 7

SIGLAS.................................................................................................................... 8

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 9

1. ANTECEDENTES .......................................................................................... 11 1.1. Contexto Legal e Institucional ................................................................. 12 1.1.1. Constitución política ................................................................................. 12 1.1.2. Ley 142 de 1994 ...................................................................................... 14 1.1.3. Competencias de la CREG ...................................................................... 15 1.1.4. Competencias del MME ........................................................................... 17 1.1.5. Competencias de la UPME ...................................................................... 20 1.1.6. Competencias de la SSPD ....................................................................... 21 1.1.7. Competencias de la SIC .......................................................................... 23 1.1.8. Regulación de carácter particular ............................................................. 25 1.1.9. Subsidios ................................................................................................. 27 1.1.10. Regulación en materia de subsidios para cilindros y tanques .............. 28 1.1.11. Regulación en materia de subsidios para redes de tubería .................. 33

1.1.9. Subsidios ................................................................................................. 27 1.1.10. Regulación en materia de subsidios para cilindros y tanques .............. 28 1.1.11. Regulación en materia de subsidios para redes de tubería .................. 33 1.2. Evolución de la regulación de las actividades de la cadena de GLP....... 36 1.2.1. Comercialización Mayorista ..................................................................... 36 1.2.2. Transporte ................................................................................................ 45 1.2.3. Distribución y comercialización minorista en cilindros y tanques estacionarios .......................................................................................................... 49 1.2.4. Distribución y comercialización minorista por redes de tubería................ 51 1.2.5. Fórmula tarifaria ....................................................................................... 65 1.2.6. Otros usos del GLP .................................................................................. 89

2. CONTEXTO DEL MERCADO DEL GLP ........................................................ 92 2.1. Caracterización del GLP en Colombia .................................................... 92 2.1.1. Producción nacional ................................................................................. 92 2.1.2. Importaciones ........................................................................................... 95 2.1.3. Oferta histórica ......................................................................................... 98 2.1.4. Demanda histórica ................................................................................. 100 2.2. Cadena de valor .................................................................................... 106 2.2.1. Producción e importación ....................................................................... 107 2.2.2. Comercialización mayorista ................................................................... 108 2.2.3. Transporte .............................................................................................. 110 2.2.4. Distribución ............................................................................................ 111 2.3. Mercados de uso del GLP ..................................................................... 113 2.3.1. Servicio público domiciliario ................................................................... 113 2.3.2. Usos finales tradicionales. ..................................................................... 118Sesión No. 1478

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2.3.1. Servicio público domiciliario ................................................................... 113 2.3.2. Usos finales tradicionales. ..................................................................... 118Sesión No. 1478

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2.3.3. Otros usos .............................................................................................. 119 2.4. Competencia en la cadena .................................................................... 120 2.4.1. Mercados relevantes .............................................................................. 120 2.4.2. Concentración ........................................................................................ 123 2.4.3. Barreras de entrada ............................................................................... 125 2.4.4. Integración vertical ................................................................................. 127 2.5. Estudios realizados ............................................................................... 128 2.5.1. Estudio de caracterización de la cadena de GLP, Mercados Relevantes y Fallas de Mercado (CQM Consultoría SAS, 2023) ............................................... 129 2.5.2. Plan Indicativo de abastecimiento de Gas Licuado de Petróleo, PIAGLP 2025-2034 (UPME, 2025) ..................................................................................... 129

3. DIAGNÓSTICO DEL SECTOR DE GLP ...................................................... 133 3.1. Diagnóstico del servicio público domiciliario ......................................... 134 3.1.1. Cobertura ............................................................................................... 134 3.1.2. Calidad servicio ...................................................................................... 137 3.1.3. Calidad del producto .............................................................................. 139 3.1.4. Abastecimiento ....................................................................................... 141 3.1.5. Confiabilidad .......................................................................................... 142 3.1.6. Continuidad ............................................................................................ 144 3.1.7. Tarifas .................................................................................................... 146 3.1.8. Competencia .......................................................................................... 148

3.1.5. Confiabilidad .......................................................................................... 142 3.1.6. Continuidad ............................................................................................ 144 3.1.7. Tarifas .................................................................................................... 146 3.1.8. Competencia .......................................................................................... 148 3.2. Diagnóstico de otros usos ..................................................................... 150 3.2.1. AutoGLP ................................................................................................ 151 3.2.2. NautiGLP ............................................................................................... 152 3.2.3. Generación de energía eléctrica ............................................................ 154 3.3. Diagnóstico transversal ......................................................................... 155 3.3.1. Infraestructura ........................................................................................ 156 3.3.2. Almacenamiento .................................................................................... 158 3.3.3. Información de mercado ........................................................................ 160 3.3.4. Desarrollo tecnológico ............................................................................ 163

4. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA ............................................................ 165 4.1. Prestación del servicio .......................................................................... 168 4.1.1. Evaluación de los síntomas del problema .............................................. 168 4.1.2. Justificación de la intervención ante la evidencia del problema ............. 176 4.2. Continuidad y confiabilidad del suministro ............................................ 192 4.2.1. Evaluación de los síntomas del problema .............................................. 192 4.2.2. Justificación de la intervención ante la evidencia del problema ............. 200 4.3. Eficiencia económica de la prestación del servicio................................ 213 4.3.1. Evaluación de los síntomas del problema .............................................. 213 4.3.2. Justificación de la intervención ante la evidencia del problema ............. 222 4.4. Formulación del problema ..................................................................... 234 4.4.1. Deficiencias en la prestación del servicio ............................................... 237 4.4.2. Interrupción o limitaciones en el acceso al GLP..................................... 250

4.4. Formulación del problema ..................................................................... 234 4.4.1. Deficiencias en la prestación del servicio ............................................... 237 4.4.2. Interrupción o limitaciones en el acceso al GLP..................................... 250 4.4.3. Ineficiencias económicas en la prestación del servicio .......................... 263 4.4.4. Definición del problema regulatorio ........................................................ 280Sesión No. 1478

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5. ACTORES INTERESADOS ......................................................................... 281

6. OBJETIVOS ................................................................................................. 291 6.1. Objetivos de impacto ............................................................................. 291 6.1.1. Definición del objetivo de impacto regulatorio ........................................ 292 6.2. Objetivos de resultado ........................................................................... 292 6.2.1. Definición de los objetivos de resultado regulatorio ............................... 293

REFERENCIAS ................................................................................................... 296Sesión No. 1478

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LISTA DE FIGURAS Figura 1. Beneficiarios del programa de subsidios de GLP en cilindros ................ 30 Figura 2. Evolución de valores subsidiados de GLP ............................................. 32 Figura 3. Evolución de valores subsidiados de GLP por redes en MM -COP ....... 35 Figura 4. Marco tarifario vigente. ........................................................................... 38 Figura 5. Fórmula Precio Máximo Regulado de suministro de GLP ...................... 39

Figura 3. Evolución de valores subsidiados de GLP por redes en MM -COP ....... 35 Figura 4. Marco tarifario vigente. ........................................................................... 38 Figura 5. Fórmula Precio Máximo Regulado de suministro de GLP ...................... 39 Figura 6. Zonas de Influencia – Marzo - Agosto 2026 ........................................... 44 Figura 7. Red de Poliductos .................................................................................. 46 Figura 8. Tarifas de transporte por ductos para el año 2026 ($/kg) ....................... 47 Figura 9. Costo del T, incluyendo la Estampilla ($/kg) ........................................... 48 Figura 10. Evolución del número de mercados relevantes de GLP por redes ....... 60 Figura 11 Evolución del número de empresas con mercados aprobados ............. 61 Figura 12. Evolución del número de usuarios atendidos ....................................... 62 Figura 13. Estructura general del costo unitario .................................................... 69 Figura 14. Fórmula tarifaria ................................................................................... 70 Figura 15. Estructura general para el cálculo del cargo de distribución ................ 71 Figura 16. Clasificación de las inversiones reconocidas ....................................... 73 Figura 17. Criterio de eficiencia para el reconocimiento de Otros Activos ............. 74 Figura 18. Tratamiento de los recursos públicos ................................................... 75 Figura 19. Criterio de eficiencia para el reconocimiento de los AOM de distribución76 Figura 20. Determinación de la demanda reconocida ........................................... 78 Figura 21. Componentes adicionales del cargo de distribución (Deltas) ............... 81 Figura 22. Actualización periódica del cargo de distribución ................................. 82 Figura 23. Estructura general del cargo de comercialización ................................ 83

Figura 21. Componentes adicionales del cargo de distribución (Deltas) ............... 81 Figura 22. Actualización periódica del cargo de distribución ................................. 82 Figura 23. Estructura general del cargo de comercialización ................................ 83 Figura 24. Componentes del costo de comercialización ....................................... 84 Figura 25. Criterio de eficiencia para el reconocimiento de los AOM de comercialización ....................................................................................................................... 85 Figura 26. Criterio de eficiencia para el reconocimiento de las inversiones de comercialización ............................................................................................. 86 Figura 27. Producción por empresa (kg/año). ....................................................... 94 Figura 28. Producción Nacional de GLP Anual (kg/año). ...................................... 95 Figura 29. Importaciones y Exportaciones de GLP. .............................................. 96 Figura 30. Oferta Total de GLP en Colombia (kg/año). ......................................... 97 Figura 31. Oferta GLP Ecopetrol e Importaciones (kg/año) ................................... 98 Figura 32. Oferta de GLP Anual (kg/año) .............................................................. 99 Figura 33. Demanda de GLP para el SPD (kg/año). ........................................... 100 Figura 34. Demanda de GLP por tipo de venta (kg/año). .................................... 101 Figura 35. Demanda de GLP por regiones (kg/año). ........................................... 103 Figura 36. Participación por sectores de consumo. ............................................. 106 Figura 37. Cadena de Valor del GLP ................................................................... 106 Figura 38. Ventas de GLP por municipio ............................................................. 115 Figura 39. Número de empresas y municipios atendidos con GLP a través de Cilindros y Tanques Estacionarios ................................................................................. 116Sesión No. 1478

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Figura 39. Número de empresas y municipios atendidos con GLP a través de Cilindros y Tanques Estacionarios ................................................................................. 116Sesión No. 1478

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Figura 40. Ventas a Usuarios de GLP atendidos con redes de tubería ............... 117 Figura 41. Esquema metodológico para la identificación del problema regulatorio167Sesión No. 1478

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LISTA DE TABLAS Tabla 1. Comparación remuneración en cilindros vs redes ................................... 63 Tabla 2. Variables que conforman la fórmula tarifaria ........................................... 70 Tabla 3. Criterios para el reconocimiento eficiente de los Otros Activos (OA)....... 74 Tabla 4. Variables consideradas para la aplicación del criterio de eficiencia ........ 76 Tabla 5 . Aplicación de la tasa de retorno (WACC) en la metodología de distribución ....................................................................................................................... 80 Tabla 6. Criterios para el reconocimiento eficiente de los gastos de Administración, Operación y Mantenimiento (AOM) de la actividad de comercialización ........ 86 Tabla 7. Criterios para el reconocimiento eficiente de las inversiones de la actividad de comercialización ............................................................................................. 87 Tabla 8. Componentes del componente variable del costo de comercialización ... 88 Tabla 9. Relación entre los síntomas identificados y las fallas de mercado que los explican ..................................................................................................................... 182

comercialización ............................................................................................. 87 Tabla 8. Componentes del componente variable del costo de comercialización ... 88 Tabla 9. Relación entre los síntomas identificados y las fallas de mercado que los explican ..................................................................................................................... 182 Tabla 10. Dimensiones para el análisis de las fallas regulatorias ........................ 184 Tabla 11. Resultados del análisis de las fallas regulatorias para el eje de prestación del servicio ......................................................................................................... 191 Tabla 12. Relación entre los síntomas identificados y las fallas de mercado que los explican ........................................................................................................ 206 Tabla 13. Resultados del análisis de las fallas regulatorias para el eje de continuidad y confiabilidad del suministro .......................................................................... 211 Tabla 14. Relación entre los síntomas identificados y las fallas de mercado que los explican ........................................................................................................ 227 Tabla 15. Resultados del análisis de las fallas regulatorias para el eje de eficiencia económica en la prestación del servicio ....................................................... 232 Tabla 16. Síntesis de las principales fallas de mercado y de la evaluación regulatoria por eje temático. ................................................................................................. 234 Tabla 17. Relación entre los riesgos, síntomas y posibles fallas que justifican el análisis ..................................................................................................................... 235 Tabla 18. Síntesis de las causas estructurales asociadas al eje de prestación del servicio ..................................................................................................................... 239 Tabla 19. Síntesis de los efectos estructurales asociadas al eje de prestación del servicio ..................................................................................................................... 244 Tabla 20. Síntesis de las causas estructurales asociadas al eje de interrupción o limitaciones de acceso al GLP ..................................................................... 251 Tabla 21. Síntesis de los efectos estructurales asociadas al eje de continuidad y confiabilidad del suministro .......................................................................... 257

limitaciones de acceso al GLP ..................................................................... 251 Tabla 21. Síntesis de los efectos estructurales asociadas al eje de continuidad y confiabilidad del suministro .......................................................................... 257 Tabla 22. Síntesis de las causas estructurales asociadas al eje de ineficiencias económicas en la prestación del servicio ..................................................... 264 Tabla 23. Síntesis de los efectos estructurales asociadas al eje de ineficiencias económicas .................................................................................................. 274 Tabla 24. Objetivos de resultado, indicadores de seguimiento y ejes temáticos asociados ..................................................................................................................... 294Sesión No. 1478

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SIGLAS

AOM: Administración, Operación y Mantenimiento

CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas.

CQM: Camilo Quintero Montaño Consultorías.

DANE: Departamento Nacional de Planeación

DNP: Departamento Nacional de Planeación.

EDS: Estación de Servicio

FNCER: Fuentes No Convencionales de Energía Renovable

FSSRI: Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos,

GLP: Gas Licuado de Petróleo

IPC: Índice de Precios al Consumidor

IPP: Índice de Precios al Productor

MME: Ministerio de Minas y Energía.

PIAGLP: Plan Indicativo de Abastecimiento de Gas Licuado del Petróleo

SPD: Servicio Público Domiciliario.

SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

PIAGLP: Plan Indicativo de Abastecimiento de Gas Licuado del Petróleo

SPD: Servicio Público Domiciliario.

SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

SIC: Superintendencia de Industria y Comercio

SUI: Sistema Único de Información.

UPME: Unidad de Planeación Minero-Energética.

ZNI: Zonas No InterconectadasSesión No. 1478

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INTRODUCCIÓN El Gas Licuado de Petróleo (GLP) constituye un servicio público domiciliario de especial importancia para el abastecimiento energético de los hogares y demás usuarios que dependen de este combustible para el desarrollo de sus actividades. Debido a las características de su cadena de prestación y a la diversidad de modalidades mediante las cuales se suministra el servicio, resulta necesario evaluar periódicamente si las condiciones regulatorias continúan siendo adecuadas para responder a las necesidades de los usuarios y promover un funcionamiento eficiente del mercado. Con este propósito, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) desarrolla el presente Análisis de Impacto Normativo (AIN), como herramienta metodológica para identificar y analizar de manera sistemática los problemas regulatorios, sus causas y sus efectos, con el fin de evaluar la necesidad de una eventual intervención regulatoria y orientar la selección de las alternativas que generen mayores beneficios para los usuarios y la sociedad. De conformidad con la metodología del AIN, el análisis desarrollado en este documento

efectos, con el fin de evaluar la necesidad de una eventual intervención regulatoria y orientar la selección de las alternativas que generen mayores beneficios para los usuarios y la sociedad. De conformidad con la metodología del AIN, el análisis desarrollado en este documento parte de un enfoque centrado en el usuario del servicio público domiciliario de GLP. Bajo esta perspectiva, la identificación del problema regulatorio no se realiza a par tir de las disposiciones regulatorias existentes, sino de las condiciones que los usuarios esperan encontrar en una adecuada prestación del servicio. Este enfoque pone en el centro la realidad de los usuarios, asegurando que una eventual intervención regulatoria responda a problemas efectivamente identificados y contribuya a la adopción de medidas pertinentes, eficaces y eficientes. Desde la perspectiva del usuario, una adecuada prestación del servicio público domiciliario de GLP supone el cumplimiento de tres condiciones fundamentales: (i) que el servicio esté disponible cuando el usuario lo requiera, (ii) que se preste en condiciones adecuadas de calidad, seguridad, información y atención, y (iii) que se preste bajo condiciones de eficiencia económica, de manera que promueva un funcionamiento eficiente del mercado y genere beneficios para los usuarios . A partir de estas tresSesión No. 1478

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condiciones se estructuró el análisis del problema regulatorio en los siguientes ejes temáticos: la prestación del servicio, la continuidad y confiabilidad del suministro y las eficiencias económicas en la prestación del servicio. En desarrollo de este enfoque, el presente documento corresponde a la primera etapa

temáticos: la prestación del servicio, la continuidad y confiabilidad del suministro y las eficiencias económicas en la prestación del servicio. En desarrollo de este enfoque, el presente documento corresponde a la primera etapa del Análisis de Impacto Normativo y tiene como propósito identificar y caracterizar el problema regulatorio, analizar las causas estructurales que lo originan y los efectos que de ellas se derivan, así como definir los objetivos de impacto y de resultado que orientarán en un próximo análisis la evaluación de las alternativas regulatorias. De esta manera, se garantiza la trazabilidad entre el diagnóstico realizado, las causas y efectos identificados y los objetivos definidos conforme a los principios del Análisis de Impacto Normativo.Sesión No. 1478

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1. ANTECEDENTES El Gas Licuado de Petróleo – GLP es un energético estratégico dentro de la matriz energética colombiana, por su aporte a la seguridad energética, la cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible y la atención de necesidades esenciales de hogares, comercios e industrias. Se trata de una mezcla de hidrocarburos livianos, principalmente propano y butano, obtenida del procesamiento del gas natural y de la refinación del petróleo, que por sus condiciones de licuefacción, almacenamiento, transporte y distribución permite atender demanda en zonas en las que otras alternativas energéticas enfrentan mayores restricciones técnicas, económicas o geográficas.

En Colombia, el GLP cumple una función social relevante, especialmente en hogares

transporte y distribución permite atender demanda en zonas en las que otras alternativas energéticas enfrentan mayores restricciones técnicas, económicas o geográficas. En Colombia, el GLP cumple una función social relevante, especialmente en hogares ubicados en zonas rurales, municipios intermedios, territorios apartados y áreas donde la expansión de redes de gas natural no resulta suficiente o viable. En estos contextos , el GLP constituye una alternativa energética disponible para sustituir combustibles ineficientes y altamente contaminantes, como la leña, contribuyendo a mejorar las condiciones de salud, calidad de vida y acceso efectivo a energía limpia y segura. Su importancia no se limita al uso residencial. El GLP también tiene aplicaciones en actividades comerciales e industriales y presenta potencial de crecimiento en nuevos usos asociados al transporte terrestre mediante AutoGLP, al transporte fluvial y marítimo mediante NautiGLP , y a la generación de energía eléctrica en zonas aisladas o con restricciones de acceso a otras fuentes. En esa medida, este energético cumple un papel complementario dentro de la transición energética, en tanto puede contribuir a reducir brechas territor iales, diversificar fuentes de suministro y respaldar la prestación del servicio en regiones con limitaciones de infraestructura. No obstante, la cadena de GLP enfrenta retos estructurales que justifican su revisión regulatoria. La evolución reciente del mercado evidencia una tendencia decreciente de la oferta nacional, una mayor necesidad de importaciones, concentración de puntos de suministro, restricciones logísticas en corredores de transporte y requerimientos de almacenamiento estratégico para garantizar la