CREG - Circular 319 de 2026 - Documento CREG 901 391 2026

Diagnóstico y construcción del árbol de problema para el servicio público domiciliario de energía eléctrica en las Zonas No Interconectadas

Documentos AIN 1 y 2

DOCUMENTO CREG-901 391

10-JUL-2026

CIRCULACIÓN:

MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE

REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GASSesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 2

CONTENIDO CONTENIDO ........................................................................................................... 2

LISTA DE FIGURAS ................................................................................................ 4

LISTA DE TABLAS .................................................................................................. 6

SIGLAS.................................................................................................................... 8

1. ANTECEDENTES .......................................................................................... 11 1.1. Marco regulatorio vigente ........................................................................ 12 1.1.1. Regulación en materia de SPD de EE en ZNI ......................................... 13 1.1.2. Regulación en materia de subsidios al SPD de EE en ZNI ...................... 20 1.2. Trámite adelantado para la modificación del marco tarifario del SPD de EE en ZNI para usuarios atendidos mediante redes. .................................... 22 1.3. Situación actual de la prestación del SPD de EE en ZNI ........................ 23 1.3.1. Caracterización socioeconómica de las ZNI ............................................ 23 1.3.2. Condiciones de prestación del SPD de EE en ZNI .................................. 35 1.3.3. Matriz de generación de EE en ZNI ......................................................... 56 1.3.4. Propiedad de la infraestructura ................................................................ 62 1.3.5. Prestadores del servicio ........................................................................... 66

1.3.3. Matriz de generación de EE en ZNI ......................................................... 56 1.3.4. Propiedad de la infraestructura ................................................................ 62 1.3.5. Prestadores del servicio ........................................................................... 66 1.3.6. Expansión de la cobertura ....................................................................... 69 1.4. Cadena de prestación del servicio y actores involucrados ...................... 73 1.4.1. Estructura tarifaria vigente ....................................................................... 75 1.4.2. Esquemas de comercialización ................................................................ 78 1.4.3. Actores ..................................................................................................... 83 1.5. Estudios .................................................................................................. 98

2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA .................................................................... 111 2.1. Limitada o inexistente oferta del servicio de EE .................................... 112 2.1.1. Causas ................................................................................................... 113 2.1.2. Efectos ................................................................................................... 122 2.2. Costos ineficientes o remuneración insuficiente ................................... 122 2.2.1. Causas ................................................................................................... 124 2.2.2. Efectos ................................................................................................... 133 2.3. Deficiente calidad en la prestación del servicio ..................................... 134 2.3.1. Causas ................................................................................................... 134 2.3.2. Efectos ................................................................................................... 146

3. OBJETIVOS ................................................................................................. 148 3.1. Objetivos de impacto ............................................................................. 148 3.1.1. Suministro .............................................................................................. 148 3.1.2. Eficiencia ................................................................................................ 149 3.1.3. Calidad ................................................................................................... 149 3.2. Objetivos de resultado ........................................................................... 149 3.2.1. Suministro .............................................................................................. 149 3.2.2. Eficiencia ................................................................................................ 150 3.2.3. Calidad ................................................................................................... 150Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

3.2.1. Suministro .............................................................................................. 149 3.2.2. Eficiencia ................................................................................................ 150 3.2.3. Calidad ................................................................................................... 150Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 3

4. ALTERNATIVAS .......................................................................................... 151 4.1. Ejes temáticos ....................................................................................... 151 4.1.1. Información ............................................................................................ 151 4.1.2. Formalización ......................................................................................... 152 4.1.3. Transición energética ............................................................................. 152 4.2. Habilitadores ......................................................................................... 153 4.2.1. Señal tarifaria ......................................................................................... 153 4.2.2. Reglamento ZNI ..................................................................................... 154 4.2.3. Despliegue de medición inteligente ........................................................ 154 4.2.4. Gestor .................................................................................................... 154 4.2.5. Sostenibilidad del SPD de EE en ZNI .................................................... 155Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 4

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Municipios ZNI en departamentos compartidos con el SIN .................... 24 Figura 2. PIB departamental por habitante ............................................................ 25 Figura 3. Incidencia en la pobreza por departamentos – IPM ............................... 26 Figura 4. Incidencia en la pobreza por departamentos – NBI ................................ 27

Figura 2. PIB departamental por habitante ............................................................ 25 Figura 3. Incidencia en la pobreza por departamentos – IPM ............................... 26 Figura 4. Incidencia en la pobreza por departamentos – NBI ................................ 27 Figura 5. Incidencia en la pobreza: Centros poblados y rural disperso por departamentos – IPM .............................................................................................................. 28 Figura 6. Incidencia en la pobreza: Centros poblados y rural disperso por departamentos – NBI .............................................................................................................. 28 Figura 7. Gráfica de distribución porcentual de la población ocupada y desocupada según nivel educativo logrado a nivel nacional. Año 2024 ........................................ 29 Figura 8. Gráfica de contribuciones de las dimensiones a la incidencia de cada dimensión sobre el indicador. Año 2025 .......................................................................... 30 Figura 9. Índice de urbanización por departamento. (Año 2021) ........................... 31 Figura 10. Horas promedio de servicio por departamento (con Telemetría) – Marzo 2026 ....................................................................................................................... 32 Figura 11. Poblaciones ZNI por horas promedio de servicio con y sin telemetría - Marzo 2026 ............................................................................................................... 33 Figura 12. Poblaciones sin reporte de telemetría .................................................. 34 Figura 13. Consulta página Web SUI .................................................................... 38 Figura 14. Mapa Localidades ZNI monitoreadas por el IPSE ................................ 39 Figura 15. Reporte CNM – Sin Telemetría (Marzo 2026) ...................................... 40 Figura 16. Reporte CNM – Con Telemetría (Marzo 2026) ..................................... 41 Figura 17. Consolidado del servicio de EE en ZNI - SIGIPSE ............................... 41

Figura 16. Reporte CNM – Con Telemetría (Marzo 2026) ..................................... 41 Figura 17. Consolidado del servicio de EE en ZNI - SIGIPSE ............................... 41 Figura 18. Número de usuarios ZNI 2014 – 2024 IPSE ........................................ 42 Figura 19. Datos SUI de usuarios promedio por departamento - Segundo semestre de 2025 ............................................................................................................... 43 Figura 20. Comparación entre suscriptores mediante Redes y SISFV para el 4to trimestre de 2025 en las ZNI ......................................................................................... 44 Figura 21. Cobertura de SPD de EE en los municipios ubicados en las ZNI ........ 46 Figura 22. Viviendas en ZNI sin SPD de EE.......................................................... 47 Figura 23. Matriz de Generación de EE en ZNI – IPSE (Marzo 2025) .................. 58 Figura 24. Energía Total Generada ZNI (Localidades con telemetría) .................. 61 Figura 25. Generación de energía por departamento ZNI (GWh) – Localidades con telemetría – periodo: marzo 2025 a marzo 2026 ............................................ 61 Figura 26. Distribución de la propiedad por tipo de mercado ................................ 65 Figura 27. Propiedad por actividad y tipo de mercado .......................................... 65 Figura 28. Naturaleza jurídica de prestadores del servicio ZNI ............................. 68 Figura 29. Conexión para VVS .............................................................................. 70 Figura 30. Cadena de prestación del servicio de energía eléctrica en ZNI ........... 74 Figura 31. Estructura tarifaria vigente del servicio de energía eléctrica en ZNI para usuarios atendidos con redes ......................................................................... 75 Figura 32. Marco institucional del SPD de EE en ZNI ........................................... 83Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

usuarios atendidos con redes ......................................................................... 75 Figura 32. Marco institucional del SPD de EE en ZNI ........................................... 83Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 5

Figura 33. Agentes de la cadena de prestación del SPD de EE en ZNI ................ 86 Figura 34. Ecosistema de prestación del SPD de EE en ZNI ................................ 90 Figura 35. Árbol de problema .............................................................................. 111 Figura 36. Limitada o inexistente oferta de SPD de EE en ZNI ........................... 114 Figura 37. Causas de no prestación del servicio en poblaciones ZNI - promedio 2025 ..................................................................................................................... 119 Figura 38. Estructura de causas que generan la limitada o inexistente oferta de servicio. ..................................................................................................................... 124 Figura 39. Poblaciones entre 4 – 6 horas diarias de prestación del servicio ....... 130 Figura 40. Poblaciones entre 11 – 13 horas diarias de prestación del servicio ... 131 Figura 41. Estructura de causas que generan la deficiente calidad en la prestación del servicio ......................................................................................................... 135 Figura 42. Ciclo repetitivo de fallas en la operación ............................................ 138 Figura 43. Causas de no prestación del servicio ................................................. 139 Figura 44. Secuencia de irregularidades que afectan la disponibilidad del servicio145Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 6

LISTA DE TABLAS

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 6

LISTA DE TABLAS Tabla 1. Regulación vigente de carácter general .................................................. 15 Tabla 2. Regulación vigente de carácter particular ................................................ 18 Tabla 3. Regulación vigente en materia de subsidios para el SPD de EE en ZNI . 21 Tabla 4. Poblaciones ZNI por Departamento y Promedio de Horas de Servicio (sin Telemetría) - marzo 2026 ............................................................................... 31 Tabla 5. Número de VSS ....................................................................................... 36 Tabla 6. Cobertura del servicio de EE en las ZNI .................................................. 37 Tabla 7. Cifras reportadas por cada organismo oficial – ZNI ................................. 37 Tabla 8. Número de usuarios ZNI 2014 – 2024 - IPSE ......................................... 42 Tabla 9. Cobertura efectiva por Territorial. ............................................................ 44 Tabla 10. Cobertura de EE por Departamento y Municipio. .................................. 45 Tabla 11. Departamentos con municipios sin cobertura de EE. ............................ 45 Tabla 12. Datos de consumo reportados en el SUI. .............................................. 48 Tabla 13. Consumo promedio por régimen de mercado – ZNI, oct.–dic. 2025...... 48 Tabla 14. Consumo y consumo por usuario por tipo de localidad – ZNI, oct.–dic. 2025 ....................................................................................................................... 49 Tabla 15. Consumo promedio ponderado y distribución de suscriptores por estrato – ZNI, oct.–dic. 2025 ................................................................................................. 50 Tabla 16. Consumo por usuario según artículo aplicable de la Resolución 40239 de 2022 ....................................................................................................................... 51

Tabla 15. Consumo promedio ponderado y distribución de suscriptores por estrato – ZNI, oct.–dic. 2025 ................................................................................................. 50 Tabla 16. Consumo por usuario según artículo aplicable de la Resolución 40239 de 2022 ....................................................................................................................... 51 Tabla 17. CBS y consumo promedio de referencia por altimetría ......................... 52 Tabla 18. CU promedio y tarifas aplicadas por territorial ....................................... 52 Tabla 19. Tarifas aplicadas estrato 1 por zona territorial y departamento. ............ 53 Tabla 20. Subsidios por zona territorial. ................................................................ 54 Tabla 21. Capacidad instalada de Generación de EE en ZNI. .............................. 57 Tabla 22. Matriz de Generación de EE en ZNI. ..................................................... 60 Tabla 23. Elementos relacionados en el Formato IT1. .......................................... 62 Tabla 24. Propiedad de los elementos por titularidad. ........................................... 63 Tabla 25. Propiedad de los elementos por actividad ............................................. 64 Tabla 26. Concentración de la infraestructura por prestador ................................. 66 Tabla 27. Departamento de prestación de servicio de las empresas habilitadas RUPS. ....................................................................................................................... 67 Tabla 28. Generadores activos. ............................................................................. 68 Tabla 29. Organismos responsables de la planeación de la expansión de cobertura ....................................................................................................................... 69 Tabla 30. Mecanismos de conexión ...................................................................... 71 Tabla 31. Viviendas sin servicio estimados. .......................................................... 71 Tabla 32. Usuarios con soluciones individuales. ................................................... 72 Tabla 33. PERS elaborados por departamento ..................................................... 72 Tabla 34. ASE vigentes en ZNI ............................................................................. 80 Tabla 35. Comparativo de requisitos: autogeneración vs. AGRC en ZNI .............. 81 Tabla 36. Corpoema 2012 ..................................................................................... 99

Tabla 34. ASE vigentes en ZNI ............................................................................. 80 Tabla 35. Comparativo de requisitos: autogeneración vs. AGRC en ZNI .............. 81 Tabla 36. Corpoema 2012 ..................................................................................... 99 Tabla 37. USAENE 2012 ....................................................................................... 99 Tabla 38. Sistemas 2000 2012 .............................................................................. 99Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 7

Tabla 39. MME UPME 2017 ................................................................................ 100 Tabla 40. Nelson Parra 2017 - 1 .......................................................................... 100 Tabla 41. Nelson Parra 2017 - 2 .......................................................................... 101 Tabla 42. USAENE 2018 ..................................................................................... 101 Tabla 43. Banco Mundial 2018 ............................................................................ 102 Tabla 44. GENSA 2018 ....................................................................................... 102 Tabla 45. UK PACT 2019. ................................................................................... 103 Tabla 46. BID 2019. ............................................................................................. 103 Tabla 47. Helios 2019 .......................................................................................... 104 Tabla 48. ASOCODIS 2019 ................................................................................. 104 Tabla 49. SSPD 2019. ......................................................................................... 104 Tabla 50. RConsulting Group 2019 ..................................................................... 105 Tabla 51. Colombia Inteligente 2019 ................................................................... 105 Tabla 52. UPME 2019 ......................................................................................... 106 Tabla 53. IPSE 2019 - 1 ...................................................................................... 106 Tabla 54. IPSE 2019 - 2 ...................................................................................... 107 Tabla 55. Universidad Tecnológica de Pereira 2019 ........................................... 107 Tabla 56. Comisión Nacional de Energía de Chile 2020 ..................................... 108

Tabla 54. IPSE 2019 - 2 ...................................................................................... 107 Tabla 55. Universidad Tecnológica de Pereira 2019 ........................................... 107 Tabla 56. Comisión Nacional de Energía de Chile 2020 ..................................... 108 Tabla 57. Carbon Trust 2020 ............................................................................... 109 Tabla 58. Hart Consultores 2020 ......................................................................... 109 Tabla 59. BID Andrés Almonacid – BID 2022 ...................................................... 110 Tabla 60. Uniandes 2023..................................................................................... 110 Tabla 61. Comparativo de inconsistencias de información .................................. 115 Tabla 62. Pago de subsidios eléctricos por el Gobierno Nacional, mayo de 2025.121 Tabla 63. Brecha entre el statu quo y la trayectoria de eficiencia necesaria ....... 123 Tabla 64. Potencia instalada y demanda pico en poblaciones con servicio de EE de 4 a 6 horas diarias ................................................................................................. 129 Tabla 65. Valores de potencia en poblaciones entre 11 – 13 horas diarias de prestación del servicio ................................................................................................... 130 Tabla 66. Relación entre estado de infraestructura e impacto técnico ................ 136 Tabla 67. Características estructurales de las redes ZNI documentadas por la SSPD. ..................................................................................................................... 137 Tabla 68. Capacidades de supervisión actuales vs. requerimientos de eficiencia142 Tabla 69. Cobertura de telemetría del CNM ........................................................ 142Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 8

SIGLAS

AGDC: Actividad de Generación Distribuida Colectiva.

AGRC: Autogeneración Colectiva.

AIN: Análisis de Impacto Normativo

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 8

SIGLAS

AGDC: Actividad de Generación Distribuida Colectiva.

AGRC: Autogeneración Colectiva.

AIN: Análisis de Impacto Normativo

AOM: Administración, Operación y Mantenimiento.

APP: Asociación Público-Privadas.

ASE: Área de Servicio Exclusivo.

BANCOLDEX: Banco de Comercio Exterior de Colombia.

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.

BM: Banco Mundial.

CAF: Corporación Andina de Fomento.

CAFAZNI: Comité de Administración del FAZNI.

CAPEX: Capital Expenditure. Gasto de capital.

CBS: Consumo básico de subsistencia.

CE: Comunidad Energética.

CNM: Centro Nacional de Monitoreo.

CNPV: Censo Nacional de Población y Vivienda.

CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas.

CU: Costo unitario de prestación del servicio.

DANE: Departamento Nacional de Estadística.

DNP: Departamento Nacional de Planeación.

EE: Energía eléctrica.

FAER: Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales

Interconectadas.

FAZNI: Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas no

Interconectadas.

FDN: Financiera de Desarrollo Nacional.

FINDETER: Financiera de Desarrollo Territorial.

FNCER: Fuentes No Convencionales de Energía Renovable.

FOES: Fondo de Energía Social.Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

FNCER: Fuentes No Convencionales de Energía Renovable.

FOES: Fondo de Energía Social.Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 9

FONENERGÍA: Fondo Único de Soluciones Energéticas.

FSSRI: Fondo De Solidaridad Para Subsidios y Redistribución de Ingresos.

GEIH: Gran Encuesta Integrada de Hogares GDC: Generación distribuida colectiva.

ICEE: Índice de Cobertura de Energía Eléctrica.

IPM: Índice de pobreza multidimensional.

IPSE: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las

Zonas No Interconectadas.

MCH: Micro central hidroeléctrica.

MGN: Marco Geoestadístico Nacional.

MME: Ministerio de Minas y Energía. msnm: Metros sobre el nivel del mar.

NBI: Necesidades básicas insatisfechas.

PCH: Pequeña central hidroeléctrica.

PECOR: Plan de Expansión de Cobertura de Operadores de Red

PERS: Plan de Energización Rural Sostenible.

PGN: Presupuesto General de la Nación.

PIB: Producto Interno Bruto.

PIEC: Plan Indicativo de Expansión de Cobertura de Energía Eléctrica.

PNER: Plan Nacional de Electrificación Rural.

PQRSD: Peticiones, quejas, recursos, solicitudes y denuncias.

PRP: Planes de Reducción de Pérdidas RSU: Residuos sólidos urbanos.

PNER: Plan Nacional de Electrificación Rural.

PQRSD: Peticiones, quejas, recursos, solicitudes y denuncias.

PRP: Planes de Reducción de Pérdidas RSU: Residuos sólidos urbanos.

RUPS: Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos.

SAEB: Sistema de Almacenamiento de Energía Eléctrica con Baterías

SAI: San Andrés Islas.

SEN: Sistema Energético Nacional.

SGR: Sistema General de Regalías.

SIC: Superintendencia de Industria y Comercio.Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 10

SICOM: Sistema de Información de Combustibles Líquidos.

SIGIPSE: Sistema de Información Geográfico del IPSE.

SIN: Sistema Interconectado Nacional.

SISFV: Solución Individual Solar Fotovoltaica.

SPD: Servicio público domiciliario.

SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

SUI: Sistema Único de Información.

UPME: Unidad de Planeación Minero-Energética.

VSS: Viviendas sin servicio.

ZNI: Zonas No Interconectadas.Sesión No. 1477

DOCUMENTO CREG 901 391 DE 2026

Proceso REGULACIÓN Código: RG-FT-005 Versión: 1

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 11

1. ANTECEDENTES La prestación del SPD de EE en las ZNI en Colombia se ha desarrollado en un contexto

Documento DOCUMENTO CREG Fecha última revisión: 14/11/2017 Página: 11

1. ANTECEDENTES La prestación del SPD de EE en las ZNI en Colombia se ha desarrollado en un contexto estructural diferenciado frente al SIN, lo cual ha implicado la adopción de esquemas técnicos, operativos y regulatorios particulares.

Desde el punto de vista geográfico y técnico, el SEN se ha configurado bajo una división entre el SIN, que atiende la mayor parte de los centros urbanos y de demanda del país, y las ZNI, que comprenden una proporción significativa del territorio nacional y que, por sus condiciones de aislamiento, dispersión poblacional, baja densidad de demanda y complejidades logísticas, no han sido integradas a dicho sistema. Estas características han limitado la viabilidad técnica y económica de su interconexión, dando lugar al desarrollo de sistemas de generación y redes aislados. En este contexto, la prestación del servicio en las ZNI se ha basado predominantemente en soluciones de generación local, en su mayoría dependientes de combustibles fósiles líquidos como el diésel y el fuel oil, lo que conlleva costos de generación significativamente superiores a los observados en el SIN. A lo anterior se suman factores como los costos de transporte de combustibles, las restricciones logísticas, la baja escala de operación y la limitada capacidad de gestión técnica y financiera en algunos sistemas, los cuales inciden directamente en el costo de prestación del servicio. Desde el punto de vista institucional, la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y deben prestarse bajo criterios de eficiencia, continuidad y calidad. En desarrollo de este mandato, las Leyes 142 y 143

Desde el punto de vista institucional, la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y deben prestarse bajo criterios de eficiencia, continuidad y calidad. En desarrollo de este mandato, las Leyes 142 y 143 de 1994 definieron el marco legal del sector eléctrico, reconociendo la necesidad de esquemas diferenciales para aquellas zonas con condiciones especiales de prestación del servicio, como es el caso de las ZNI. En particular, la Ley 142 de 1994 establece el régimen de los SPD, incluyendo los principios de eficiencia económica, suficiencia financiera y neutralidad, así como la competencia del Estado para intervenir en su prestación mediante la regulación. Por su parte, la Ley 143 de 1994 reconoce las particularidades del servicio de energía eléctrica en zonas aisl