CSDJ - F11001010200020140157300ADJUNTA20141027152615-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de octubre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201401573 00

Registro proyecto: 6 de octubre de 2014

Aprobado según Acta N° 89 de 22 de octubre de 2014

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción

Juzgado 5º Civil Municipal de Descongestión COLISIONANTES: de Medellín y Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín Asignar a la jurisdicción de lo contencioso DECISIÓN: administrativo

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicción surgido entre el Juzgado 5º Civil Municipal de Descongestión de Medellín y el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, con ocasión de la demanda civil de pago por consignación inicialmente presentada por el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, en adelante IDEA.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 27 de febrero de 2014 se repartió al Juzgado 5º Civil Municipal de Descongestión de Medellín, con radicación número 2014-00159, la demanda de pago por consignación que mediante apoderada presentó el IDEA1, con el fin de 1 Fl. 3-14 y 19-20 c.o.

Conflicto de Jurisdicciones

Radicado número: 110010102000201401573 00 que se efectúe el pago de unos honorarios causados a favor del señor Esteban

Alberto Rodríguez Larios. La pretensión única de la demanda fue la siguiente: “Solicito señor juez se sirva ordenar la consignación, y hacer entrega al señor ESTEBAN ALBERTO RODRÍGUEZ LARIOS identificado con cédula de ciudadanía (…), de la suma de SEIS MILLONES DE PESOS ($6.000.000) por concepto de honorarios profesionales causados entre el 01 y el 30 de marzo de 2010, por prestar los servicios como Secretario Ejecutivo de la Alianza Promojana en virtud del contrato de prestación de servicios número 0385 de 2009” (fl. 20 c.o.). 2.- Los fundamentos fácticos de la referida demanda son, en breve, los siguientes: i) Con ocasión de la ejecución del convenio interadministrativo de administración y pago de la Alianza Promojana No. 1539 de 2006, el IDEA celebró contrato de prestación de servicios No. 0385 de 2009 con el señor Esteban Alberto Rodríguez Larios, para actuar en calidad de secretario ejecutivo de la Alianza Promojana, por un periodo de 12 meses y con honorarios por un valor total de $72.000.000, con pagos mensuales de $6.000.000; ii) Vencido el contrato interadministrativo No. 1539 de 2006, el IDEA decidió terminar y liquidar anticipadamente el precitado contrato de prestación de servicios celebrado con el señor Esteban Alberto Rodríguez Larios; iii) De ello se habría informado por parte del IDEA al señor Rodríguez Larios en

calidad de contratista, quien no asistió a la firma de la respectiva acta de terminación por mutuo acuerdo y, en su lugar, envió mediante apoderada una solicitud de pago de $21.400.000 por honorarios hasta la fecha fijada en el contrato como la fecha de terminación, junto con la solicitud de pago de la suma de $2.656.480 por gastos de desplazamiento; iv) Posteriormente, el IDEA procedió a elaborar acta de liquidación del contrato de prestación de servicios No. 0385 de 2009, la cual fue objetada por la apoderada del señor Rodríguez Larios, por lo que más adelante el IDEA procedió a liquidarlo unilateralmente, mediante acta no. 0625 de 2011; v) En el acta de liquidación unilateral y en una posterior aclaración al acta en comento, se ordenó solicitarle al señor Rodríguez Larios anexar los documentos 2 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 requeridos por ley para efectuar el pago de los honorarios profesionales causados para el mes de marzo de 2010, por valor de $6.000.000; vi) El IDEA ha intentado en varias ocasiones el pago de los $6.000.000 al señor Esteban Rodríguez Larios, mas no ha sido posible hacerlo. 3.- Posición del Juzgado 5º Civil Municipal de Descongestión de Medellín. Por auto del 14 de marzo de 2014 (fl. 15-16 recto verso, c.o.), ese despacho judicial rechazó por falta de jurisdicción la demanda instaurada por el IDEA y ordenó la remisión del asunto al reparto de los jueces administrativos de Medellín.

La Jueza 5ª Civil Municipal de Descongestión de Medellín consideró que la demanda debía ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104.2 de la ley 1437 de 2011, pues en realidad se estaría ante una controversia que se desprende de un contrato celebrado por una entidad estatal. En efecto, el mencionado despacho afirmó que “según se desprende de los hechos de la demanda, lo esencial se refiere más que a un pago por consignación, a un conflicto suscitado entre dos partes en razón a (sic) un contrato de prestación de servicios entre una entidad del orden departamental y un particular (…)” (fl. 13 vers, c.o.). 4.- Posición del Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. La demanda del IDEA fue nuevamente repartida y le correspondió en esta ocasión al Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Medellín, el cual – por auto del 29 de mayo de 2014 (fl. 23-25 c.o.) – se declaró igualmente sin competencia por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación para que se dirima el conflicto de jurisdicción así provocado. Ese despacho judicial, luego de exponer generalidades sobre el pago por consignación, consideró que ni en el artículo 104 ni en ninguna otra disposición del CPACA – ley 1437 de 2011 se asignaba competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de procesos de pago por consignación. En consecuencia, estimó que debía darse aplicación a la cláusula residual de competencias de la jurisdicción ordinaria civil de conformidad con el artículo 12 del

Código de Procedimiento Civil. Para la Jueza 29 Administrativo de Medellín, resulta claro que la pretensión de la demanda presentada por el IDEA es de pago por 3 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 consignación y no una controversia contractual. A juicio de la mencionada funcionaria judicial, considerar esto último “implicaría una modificación a la solicitud que se plantea, esto es, implica una modificación sustancial y de fondo a la pretensión (…)” (fl. 24 c.o.). 5.- El 19 de junio de 2014 se recibió en esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria la actuación remitida por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Medellín, para efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones suscitado2.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria en su especialidad civil, es la competente para conocer de una demanda de pago por consignación iniciada por una entidad pública contratante, con el fin de pagar los honorarios a un contratista de prestación de servicios, renuente a recibir el pago tras no estar de acuerdo con el

contenido de la liquidación efectuada por la contratante. Para resolver el problema principal de asignación de jurisdicción se hará necesario verificar si una entidad pública contratante puede adelantar el proceso judicial de pago por consignación con el fin de pagar y cumplir con una obligación derivada de la ejecución de un contrato de prestación de servicios y, en caso afirmativo, habrá de establecerse ante qué juez se debe adelantar dicho trámite: ante el juez civil al igual que ocurriría para cumplir con una obligación contractual por fuera del 2 Fl. 1 c. CSJ 4 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 contrato estatal?, o ante el juez administrativo en tanto que juez de las controversias contractuales que se desprendan de un contrato estatal? 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar de manera general el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable La jurisdicción ordinaria se caracteriza por su cláusula general o residual de competencia, en relación con las demás jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. De ahí que el punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicción sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (negrillas fuera del texto).

Asimismo, la Sala encuentra que el trámite del proceso judicial de pago por consignación está previsto en el artículo 420 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes términos: “Pago por consignación. En el proceso de pago por consignación se observarán las siguientes reglas:

1. La demanda de oferta de pago deberá cumplir tanto los requisitos exigidos por este código, como los establecidos en el Código Civil.

2. Si el demandado no se opone, el demandante deberá depositar a órdenes del juzgado lo ofrecido si fuere dinero, dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del término del traslado. En los demás casos el juez fijará fecha y hora para la diligencia, y si el acreedor no concurre o se niega a recibir, designará un secuestre a quien entregará el bien ofrecido. Hecha la consignación o practicada la diligencia, se dictará sentencia que declare válido el pago.

5 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 Si vencido el plazo no se efectúa la consignación o no se presentan los bienes en la fecha señalada para la diligencia, el juez dictará sentencia en que negará las pretensiones de la demanda. En este caso la sentencia no será apelable. Cuando dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya suministrado lo necesario para la notificación, no se hubiere realizado ésta ni decretado el emplazamiento del demandado, si se tratare de dinero, el juez, por auto que no tendrá recurso alguno, ordenará al demandante hacer la consignación dentro del término de cinco días; en los demás casos señalará fecha para la diligencia de

secuestro por auto que tampoco tendrá recurso. En los supuestos contemplados en este numeral no se aplicará el artículo 101.

3. Si al contestar la demanda el demandado se opone a recibir el pago, el juez ordenará por auto que no tendrá recursos, que el demandante haga la consignación en el término de cinco días contados a partir de su notificación, o fijará fecha y hora para el secuestro del bien; practicado éste o efectuada aquélla, el proceso seguirá su curso.

Si el demandante no hace la consignación, se procederá como dispone el inciso segundo del numeral anterior.

4. En la sentencia que declare válido el pago se ordenará: la cancelación de los gravámenes constituidos en garantía de la obligación, la restitución de los bienes dados en garantía, la entrega del depósito judicial al demandado, y la entrega de los bienes a éste por el secuestre.

Parágrafo. El demandante podrá hacer uso del derecho que le otorga el artículo 1664 del Código Civil, en las oportunidades en él previstas”. Ahora bien, para que la cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria opere y, de la misma manera, para que el juez ordinario conozca de un proceso de pago por consignación promovido por una entidad pública contra un contratista, debe previamente verificarse que no exista norma 6 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. Así, en lo relativo a procesos relativos al pago de obligaciones contractuales, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que

atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Procede entonces verificar concretamente el marco normativo aplicable a las controversias contractuales, de liquidación y pago de contratos estatales que pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CPACA – ley 1437 de 2011, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto, tal como lo dispone el artículo 308 del CPACA – ley 1437 de 2011. Al respecto, la Sala recuerda que el artículo 104 del CPACA dispone, por un lado, en su primer inciso que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (negrillas fuera del texto). De otro lado, el numeral 2 del artículo 104 del mismo estatuto dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo también conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado” (negrillas fuera del texto). Del mismo modo, el numeral 6 del precitado artículo 104 señala que el juez administrativo conoce de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Por su parte, el artículo 75 de la ley 80 de 1993, ciertamente anterior al CPACA pero

en concordancia actual con éste, señala en su primer inciso que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo” (negrillas fuera del texto). 7 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 De los anteriores enunciados normativos de carácter especial se desprende que toda controversia sobre la validez, eficacia, ejecución, cumplimiento, liquidación, pago de obligaciones provenientes de un contrato estatal y, en concordancia con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, aquellas que provengan de un contrato celebrado por una entidad pública, son competencia exclusiva y excluyente del juez de lo contencioso administrativo. 3.2El caso concreto La Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”3, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En cuanto al caso concreto, con base en el contenido y alcance de la demanda presentada por el IDEA, junto con el material probatorio aportado, la Sala constata

que las pretensiones de esa entidad pública tienen como verdadera finalidad la materialización del pago efectivo de los honorarios que, en virtud de un acto administrativo pos-contractual (liquidación unilateral del contrato de prestación de servicios celebrado con el señor Esteban Alberto Rodríguez Larios), la contratante estima deberle al contratista, quien no ha querido reclamarlo ni recibirlo voluntariamente. Para la Sala resulta indispensable establecer a esta altura del análisis del presente conflicto de jurisdicción si el trámite judicial del pago por consignación que se puede adelantar ante la jurisdicción ordinaria puede quedar o no subsumido dentro 3 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 8 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 de las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia

contractual. Para ello, se hace necesario verificar el alcance y efectos que según el CPC y el Código Civil tiene la figura del pago por consignación en el campo de las obligaciones civiles. Al respecto, la Sala encuentra que de conformidad con el Código Civil el pago por consignación constituye un pago válido, aún en contra del acreedor (art. 1656), y se define como “el depósito de la cosa que se debe, hecho a virtud de la repugnancia o no comparecencia del acreedor a recibirla, y con las formalidades necesarias, en manos de una tercera persona” (art. 1657). Asimismo, el juez, a petición de parte y previa vinculación del acreedor al trámite, autorizará la consignación y designará la persona en cuyo poder deba hacerse (arts. 1659 y 1660). Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que en los términos del artículo 1663 del Código Civil, “el efecto de la consignación válida es extinguir la obligación, hacer cesar, en consecuencia, los intereses y eximir del peligro de la cosa al deudor; todo ello desde el día de la consignación” (negrillas fuera del texto). De manera complementaria, del mencionado artículo 420 del CPC se desprende que el acreedor renuente a recibir el pago de su deudor puede oponerse a la solicitud de pago por consignación hecha al juez, evento en el cual este último deberá dictar sentencia donde declare válido el pago. Así las cosas, no cabe duda que con ocasión del proceso de pago por consignación adelantado ante la jurisdicción ordinaria, el juez puede entrar a analizar la validez, suficiencia y justificación del ofrecimiento de pago hecho por el

deudor, por lo que en caso de oposición del acreedor deberá sopesar las razones planteadas igualmente por este otro extremo de la obligación. En ese orden de ideas, se trata de un proceso donde hay un cierto análisis de fondo en cuanto al vínculo entre deudor y acreedor y no se trata de un simple trámite sin declaraciones, pues se recuerda que puede culminar con una sentencia que extingue la obligación. Es por ello que la doctrina nacional más autorizada ha expuesto lo siguiente sobre este tema en el derecho civil: 9 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 “Al margen de la presencia de deberes concretos de colaboración del acreedor para con el deudor, sin cuya satisfacción no podrá este cumplir, sin que aquel esté habilitado para formularle el cargo de incumplido, están las figuras de la mora creditoris y del depósito o consignación de lo debido, como una variedad del pago y con los mismos efectos liberatorios ex tunc. El deudor, frente a un acreedor reacio, o incurso en chicana, o desentendido, o simplemente ausente sin haber dejado a alguien que atienda sus asuntos, o cuyo paradero ignora, cuenta con instrumentos de protección, dispuestos de modo de mantener el equilibrio entre las partes y asegurar la vigencia del debido proceso. En razón de lo cual, al mismo tiempo, es indispensable prevenir la eventualidad de que el acreedor rehúse legítimamente recibir la prestación o conformarse con la que se le ofrece, porque los géneros no corresponden a la cantidad o a la calidad prevenidas, porque la cosa se encuentra deteriorada, porque el trabajo o la obra

no se completaron o no fueron ejecutados debidamente, etc.”4 (negrillas fuera del texto). Con base en las anteriores razones, si se aplica lo propio del pago por consignación al contrato de prestación de servicios suscrito entre el IDEA y el señor Esteban Alberto Rodríguez Larios, particularmente en cuanto al cumplimiento del pago de honorarios liquidados por una de las partes del contrato, por valor de $6.000.000; y si se tiene en cuenta que en la misma demanda se señala que el contratista no estuvo de acuerdo con ese valor al considerar que se le debía pagar un monto superior, correspondiente a los meses que inicialmente estaban previstos para la ejecución del contrato; esta Sala debe concluir que el pago por consignación promovido por la entidad estatal contratante no puede adelantarse ante la jurisdicción civil, pues hace parte de una de las múltiples controversias surgidas luego de la terminación de un contrato estatal, con ocasión del cumplimiento de la liquidación unilateral efectuada. Como se expuso, el juez natural de dichas controversias a la luz del artículo 104 del CPACA y del artículo 75 de la ley 80 de 1993 es, sin lugar a dudas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4 Fernando HINESTROSA, Tratado de las obligaciones I. Concepto, estructura, vicisitudes, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008, p. 658. 10 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00 En consecuencia, la colisión de jurisdicciones deberá ser dirimida asignando el conocimiento del asunto a los jueces contencioso-administrativos, no sin antes

resaltar que esta decisión es plenamente vinculante y tiene efectos de cosa juzgada, por lo cual los despachos judiciales implicados no podrán volver a debatir – por los mismos hechos y razones aquí estudiadas – lo relativo al juicio de asignación de jurisdicción. Adicionalmente, la Sala precisa que la parte demandante deberá, a solicitud del juez competente, adecuar su solicitud en concordancia con las formas exigidas por el CPACA, y el respectivo juez administrativo de conocimiento deberá igualmente identificar y asegurarse de seguir el medio de control judicial más adecuado para garantizar el debido proceso a una pretensión cuya naturaleza se asemeja a la del pago por consignación previsto para los asuntos civiles, con mayor razón en ausencia de norma expresa en el CPACA. Para todos los efectos legales, se advierte finalmente que la fecha de presentación de la demanda ante el contencioso administrativo será la fecha de presentación de la primera solicitud efectuada ante la jurisdicción ordinaria, esto es el 27 de febrero de 2014. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 5º Civil Municipal de Descongestión de Medellín y el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el segundo de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del

expediente al Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para que proceda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado 5º Civil Municipal de Descongestión de Medellín.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

11 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401573 00

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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