CSDJ - F05001110200020150185101ADJUNTA20151105093644-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., octubre veintinueve de dos mil quince Magistrado Ponente Dr. WILSON RUÍZ OREJUELA Radicación No. 050011102000201501851 01 Aprobado según Acta No. 089 de la misma fecha

Accionante: ALVARO ENRIQUE NOGUERA AYALA

Accionado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Y MINISTERIO DEL

INTERIOR

Asunto: IMPUGNACIÓN DEL FALLO DE TUTELA

Decisión: CONFIRMA LA PROTECCIÓN, PERO MODIFICA EL TÉRMINO

DE CUMPLIMIENTO DE LO ORDENADO OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada contra la providencia de primera instancia proferida el 24 de septiembre de 2015 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia1, en el amparo constitucional de la referencia. 1 Sala conformada por los Magistrados CLAUDIA ROCÍO TORRES BARAJAS y GUSTAVO

ADOLFO HERNÁNDEZ QUIÑÓNEZ.

I.- ANTECEDENTES

1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos: ÁLVARO ENRIQUE NOGUERA AYALA, acudió en acción de tutela (fls 1 a 9) buscando la protección de sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, presuntamente vulnerados por las entidades demandadas, según los hechos narrados y que se consignan a continuación.

Es víctima del conflicto armado interno, por sus actividades como director de la Asociación ASOCOLVIRT (Asociación Colombiana de Víctimas de Restitución de Tierras), fue objeto de secuestro, amenazas, constreñimiento, desplazamiento forzado y despojo de tierras por parte de la guerrilla de las FARC y el ELN, hechos que denunció oportunamente ante la Fiscalía General de la Nación. En múltiples oportunidades la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia calificó su nivel de riesgo como extraordinario motivo por el cual le asignaron un esquema duro de seguridad, consistente en dos escoltas, una camioneta blindada, chaleco antibalas y celular. El 24 de octubre de 2014, la Unidad Nacional de Protección le asignó un analista para efectuar una entrevista, para lo cual aportó el número de celular del director Seccional de Antioquia, Naciones Unidas, en su momento la doctora Barajas para Derechos Humanos de la Presidencia de la República y la Fiscalía 115 Seccional del Bagre. Por su real situación, dichas entidades debían mantener el esquema duro de protección, además de la solicitud del analista de aportar información sobre los predios, tales como “sección de derechos” y el juzgado donde se adelantaba el proceso sucesorio, entre otros. Las medidas de protección duraron hasta el 29 de enero de 2015, fecha en que la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior, decidió calificar su nivel de riesgo como ordinario, de acuerdo con la información enviada por el analista asignado, sin que se pusiera en su conocimiento. El 13 de enero de 2015, la Defensoría del Pueblo Regional Antioquia dirigió a

la Unidad Nacional de Protección solicitud de reconsideración de tal decisión, sin que se haya dado respuesta. Luego de que se desmontara su esquema de seguridad ha sido víctima de diversos hechos punibles como constreñimiento ilegal y tentativa de homicidio en dos oportunidades. Debido al panorama político actual, ha recibido presiones de las FARC en los municipios de El Plato –Magdalenay San Juan de Nepamuceno –Bolívar-, en los cuales trabaja con población desplazada en proyectos productivos y de vivienda. Por lo indicado, pidió se declare que se encuentra en una situación de riesgo extraordinario y por ende, que el Ministerio del Interior a través de la Unidad Nacional de Protección restablezca de inmediato todas las medidas de seguridad que le permitan junto con su familia sus derechos a la dignidad humana, vida e integridad personal.

2. Actuación de la primera instancia 2.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la entidad demandada Mediante auto del 14 de septiembre de 2015 (fl 90) el A quo (i) avocó conocimiento de la acción de tutela y, ordenó (ii) comunicar a la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior para que dentro del término de dos días, se pronuncie sobre los hechos y pretensiones de la solicitud de amparo constitucional.

Para esos efectos, se expidieron los oficios respectivos (fls 91 a 96). 2.3. Intervención de la demandada La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior (fls 98 a 107) solicitó denegar la acción de

tutela, con fundamento en que al señor Ayala se le han efectuado tres estudios de nivel de riesgo, los dos primeros ponderaron el mismo como extraordinario y el último ordinario. Se agregó, que de esa manera se le otorgó un esquema de seguridad tipo II por trámite de emergencia, hasta tanto se surtiera el respectivo estudio del nivel de riesgo y, los resultados de los respectivos estudios le fueron debidamente comunicados al actor. Señaló que el último estudio del riesgo se efectuó el 12 de diciembre de 2014 en donde se ponderó el riesgo ordinario, que posteriormente fue presentado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM en sesión del 29 de enero de 2015, donde se ratificó en estudio del riesgo como ordinario, por tanto, mediante Resolución No. 22 del 10 de febrero de 2015, se finalizaron las medidas de protección y empezaron a desmontar gradualmente las mismas y se mantuvo un hombre de protección, un chaleco antibalas y un medio de comunicación por tres meses. Explicó que el resultado del análisis de nivel de riesgo como ordinario, obedece a un estudio de campo efectuado por analistas que cuentan con la experticia técnica del caso, examinado por el Grupo de Valoración Preliminar y entregado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas –CERREM quien toma la decisión final de las medidas idóneas para implementar de acuerdo a lo recolectado en el trabajo de campo y las recomendaciones realizadas por el GVP. Expuso que verificada la base de datos, se encontró que a la solicitud de la Defensoría del Pueblo, se dio respuesta de fondo mediante oficio del 19 de

marzo de 2015, remitido por correo certificado al Defensor del Pueblo Regional Antioquia.

3. Pruebas que obran en el expediente de tutela Obran como pruebas dentro del expediente, entre otras, las siguientes: -Copia de la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación efectuada por el actor el 3 de junio de 2015 por el delito de constreñimiento ilegal (fls 10 a 13). -Copia de la solicitud de revisión de la decisión sobre medidas de protección al accionante, que la Defensoría del Pueblo Regional Antioquia, remitió el 4 de septiembre de 2014 al Director de la Unidad Nacional de Protección (fls 57 a 59).

4. Decisión de primera instancia A través de fallo del 24 de septiembre de 2015 (fls 154 a 157) el A quo resolvió tutelar provisionalmente los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana y seguridad personal, invocados por el actor y, en consecuencia, ordenó al Director de la Unidad Nacional de Protección, que dentro de las 48 horas siguientes, contados a partir de la notificación de ese proveído, realice un estudio de riesgos por los hechos ocurridos entre enero de 2015 a la fecha, y una vez obtenido el resultado lo ponga en consideración del tutelante si es negativo o le restituya el esquema de seguridad si es positivo.

A esa decisión llegó, luego de sostener que los estudios técnicos adelantados por expertos en la materia en el presente caso concluyeron en enero de 2015 que el riesgo era ordinario, pero el actor aportó denuncia presentada el 3 de junio de 2015, por el delito de constreñimiento ilegal, por hechos ocurridos el

2 de junio de 2015 a las 19:35 horas, los cuales no han sido valorados por la accionada.

5. Impugnación del fallo de tutela A través de escrito del 29 de septiembre de 2015 (fl 136 a 146) la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, impugnó el fallo de tutela buscando su revocatoria, con fundamento en que el término de 48 horas otorgado para el cumplimiento de lo ordenado, no es el fijado por la norma, así como tampoco el mismo garantiza a favor del beneficiario, la recolección de información suficiente para diligenciar el documento estándar de valoración de riesgo (matriz), que atienda a los enfoques de amenaza, riesgo y vulnerabilidad.

II.- CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA 2.1 Competencia de la Sala para resolver la impugnación De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º, 256 numeral 7º de la Constitución Política; 32 del Decreto 2591 de 1991 y Decreto 1382 de 2000, esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Postura que reiteró en el Auto 372 de 2015.

2.2 Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala determinar si la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, vulneró los derechos fundamentales alegados por el actor, como consecuencia del desmonte gradual de las medidas de protección que se habían adoptado a su favor, a pesar de que posterior a ello, denunció hechos que pueden afectar su seguridad personal, que no han sido evaluados. Precisa la Sala que para solucionar el problema jurídico planteado, se seguirán las normas aplicables, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema. 3.- La Sala confirmará el fallo del A quo que accedió a la protección de los derechos fundamentales alegados por el actor, con la modificación del término otorgado para el cumplimiento de lo ordenado En efecto, del escrito de tutela y de sus pretensiones, así como de la respuesta al traslado de la acción constitucional por parte de las demandadas, se infiere que el accionante hace parte de la población reclamante de tierras, objeto de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior (fl 98). En esas condiciones, se le han realizado tres estudios de nivel de riesgo en donde los dos primeros ponderaron riesgo extraordinario y el último ordinario. Inicialmente el caso del actor fue examinado por el Grupo de Valoración Preliminar (GVP), y el 13 de diciembre de 2013 se ponderó el riesgo como extraordinario, que luego se presentó al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM, y en sesión del 26 de diciembre de

2013, ratificó la calificación del riesgo y por ende, mediante Resolución No. 290 del 24 de enero de 2014, recomendó medidas consistentes en implementar un medio de comunicación, un chaleco antibalas y apoyo de transporte por 1 smlmv por 12 meses a partir de la fecha del acto administrativo. Por hechos sobrevinientes el caso del accionante fue examinado por el Grupo de Valoración Preliminar y el 11 de junio de 2014 ponderó el riesgo extraordinario, luego fue presentado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, el cual en sesión del 11 de julio de 2014, ratificó el riesgo en esa calificación y, por Resolución No. 129 del 21 de julio de 2014 recomendó medidas consistentes en implementar apoyo de reubicación temporal en cuantía de 2 smlmv por 3 meses y un apoyo de trasteo, finalizar apoyo de transporte, ratificar un medio de comunicación y un chaleco antibalas, por el término dispuesto en la Resolución 290 del 24 de enero de 2014. Con posterioridad, el caso fue presentado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, ratificando el riesgo extraordinario el 17 de julio de 2014, por ende se expidió Resolución No. 149 del 21 de agosto de 2014, recomendando las siguientes medidas: implementar prórroga del apoyo de reubicación temporal en cuantía de 1 smlmv, ratificar un medio de comunicación y un chaleco antibalas citado en el párrafo anterior; cambiar el medio de comunicación avantel por un medio de comunicación celular. Dentro

de las observaciones se indicó comunicar a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, para que se priorice la ayuda humanitaria y, las medidas diferentes a la reubicación temporal tendrán una vigencia de 12 meses, a partir de la fecha de la firmeza del acto administrativo. Atendiendo el trámite de emergencia del 9 de septiembre de 2014, se informó sobre las medidas de protección adoptadas, aprobadas por la Dirección General, por el término de 3 meses, o hasta que el CERREM pondere finalmente el caso y recomiende las medidas definitivas a que haya lugar, contados a partir de la fecha de su implementación. Las medidas aprobadas consistieron en un esquema de protección tipo II. El caso de actor fue examinado ante el Grupo de Valoración Preliminar por hechos sobrevinientes y en sesión del 12 de diciembre de 2014 ponderó el riesgo ordinario, que posteriormente fue presentado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM-, que en sesión del 29 de enero de 2015, ratificó el riesgo como ordinario, por tanto mediante Resolución No. 22 del 10 de febrero de 2015, finalizaron las medidas de protección y, por ende, se decidió y recomendó lo siguiente: realizar el desmonte gradual, finalizar un vehículo convencional, un hombre de protección y mantener un hombre de protección, un chaleco antibalas y un medio de comunicación por tres meses. A través de oficio del 13 de febrero de 2015, el Defensor del Pueblo Regional Antioquia, pidió al Director de la Unidad Nacional de Protección, se

reconsidera la decisión adoptada y se reactivara el esquema duro de seguridad del cual fue beneficiario el actor, desde su inclusión en el programa de protección (fls 52 y 53). Esa solicitud encontró respuesta el 19 de marzo de 2015 (fls 147 a 152) sobre la manera en que esa Unidad efectúa los estudios sobre el nivel de riesgo, específicamente el último en donde se calificó como ordinario para el accionante. Dicho oficio fue remitido por el Ministerio del Interior a la Unidad Administrativa Especial para la Restitución de Tierras y a la Unidad Nacional de Protección (fl 59) El 15 de abril de 2015 (fls 24 a 26) el accionante denunció en la Fiscalía General de la Nación amenazas contra su vida así como seguimiento por parte de dos hombres en una motocicleta, que a su juicio, provienen del frente 37 de las FARC (fl 24 a 26). Del mismo modo, el 3 de junio del presente año, denunció constreñimiento ilegal en su contra (fls 10 a 13). El 8 de septiembre de 2015, el Coordinador del Grupo de Solicitudes de Protección de la Unidad Nacional de Protección (fls 141 y 142), ofició al Brigadier General José Gerardo Acevedo Ossa, Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, con la finalidad de solicitarle “tenga a bien ordenar a quien corresponda desplegar las medidas preventivas, idóneas e inmediatas por un periodo de cuatro (4) meses mientras se surte el trámite del estudio del nivel de riesgo a fin de garantizar los derechos a la vida,

integridad, seguridad y libertad a“ Álvaro Noguera Ayala y a su núcleo familiar. En la misma fecha señalada, el Coordinador del Grupo de Solicitudes de Protección de la Unidad Nacional de Protección (fls 143 a 145) mediante escrito requirió al accionante para que allegara documentación necesaria tendiente a iniciar la valoración de su caso, así como le hicieron saber de la solicitud de medidas preventivas a su favor, pedidas a la Policía Nacional, con la finalidad de prevenir acciones que afecten las condiciones necesarias para el ejercicio de sus derechos. El 14 de septiembre de 2015, el Coordinador del Grupo de Solicitudes de Protección, pidió al Subdirector de Evaluación del Riesgo, valorar el nivel de riesgo del señor Noguera Ayala (fls 146 a 148). Luego del recuento de lo sucedido, para esta Sala es claro lo siguiente (i) ciertamente las medidas de protección adoptadas por la Unidad Nacional de Protección a favor del actor que iniciaron el 24 de enero de 2014, previa calificación de riesgo como extraordinario, se mantuvieron hasta el primer trimestre de 2015 cuando fueron desmontadas gradualmente; (ii) la solicitud de mantenimiento de las medidas de protección a favor del actor, efectuada a esa Unidad por la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia no encontró eco; (iii) el 15 de abril y el 3 de junio de 2015 el accionante realizó nuevas denuncias ante la Fiscalía General de la Nación por constreñimiento ilegal y amenazas contra su vida que le atribuyó a miembros de las FARC y, (iv) el 8 de septiembre de 2015 el Coordinador del Grupo de Protección de la Unidad

Nacional de Protección solicitó a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá medidas preventivas de protección para el actor, por un periodo de 4 meses mientras efectuaba el trámite de estudio del nivel de riesgo, para que se garanticen los derechos a la vida, integridad y seguridad del actor y de su núcleo familiar y, en esa misma fecha requirió al accionante para que allegara unos documentos con el fin de adelantar el estudio de su nivel de riesgo. Sobre el último aspecto mencionado, debe enfatizarse en que la demandada ha emprendido las gestiones tendientes a valorar el nivel del riesgo del accionante, según los últimos hechos denunciados ante la Fiscalía General de la Nación, que podrían implicar una situación que amenaza sus derechos y que en términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 hacen parte de la carga mínima de la prueba a cargo del solicitante de acreditar la naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección, implicando para las autoridades competentes la obligación de identificar la clase de amenaza que recae sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el daño se consuma, especialmente cuando se trata de personas que pueden verse inmersas en un mayor nivel de riesgo por la actividad que desarrollan. 2 Corte Constitucional, sentencia T-460 de 2014. Verificado lo acontecido, razón le asiste al Jefe de Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección en la impugnación (fls 136 a 140), en cuanto a que el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela no

es suficiente para realizar el estudio del nivel del riesgo por los hechos narrados por el actor, pues no se tuvo en cuenta el procedimiento reglado y la ruta fijada para la solicitud de la revaluación del riesgo, que pueda llevar a variar el mismo, a partir de un análisis detallado de las circunstancias específicas que permitan establecer si el accionante requiere del mantenimiento de las medidas de protección. Debe recordarse que el estudio detallado y técnicamente especializado cuenta con unos términos regulados en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 20153, para su elaboración, validación y ponderación, que en la sola etapa que corresponde al Grupo de Valoración Preliminar, dispone 30 días hábiles, 3 “Artículo 2.4.1.2.40. Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección. 2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai.

4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar. 5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar. 6. Valoración del caso por parte del Cerrem. 7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto

administrativo. 8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación escrita. 9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada de estas al protegido. 10. Seguimiento a la implementación. 11. Reevaluación. Parágrafo 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya lugar a ella, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser tramitado y se puedan asignar medidas de protección. Parágrafo 2. El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo. Parágrafo 3. Las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el Cerrem cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo. Parágrafo 4. Los casos de servidores y ex servidores públicos, surtida la instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados individualmente ante un Comité especial conformado por el Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado, y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección o

su delegado, quienes definirán las medidas a implementar. (Decreto 4912 de 2011, artículo 1; Decreto 1225 de 2012, artículos 7 y 8)”. contados a partir del momento en que el solicitante expresa su consentimiento por escrito para tal fin. Lo indicado, sin olvidar que luego el asunto pasa al Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas –CERREM-, conformado por delegados de diferentes entidades, quienes examinan el caso, validan la determinación del nivel de riesgo del caso y recomiendan al Director de la Unidad Nacional de Protección la implementación, el ajuste o el retiro de las medidas de protección. Los argumentos expuestos son suficientes para confirmar el fallo de instancia, con la precisión consistente en que la orden al Director de la Unidad de Nacional de Protección, debe cumplirla no dentro de las 48 horas siguientes a partir de la notificación de dicho proveído, sino dentro de los términos descritos en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria el Consejo Superior de la Judicatura administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR, por los argumentos expuestos, el fallo proferido el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015), por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, por medio del cual accedió a la protección provisional de los derechos a la vida, a la dignidad humana y a la seguridad personal del señor

ÁLVARO ENRIQUE NOGUERA AYAJA, vulnerados por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, entidad adscrita al MINISTERIO DEL

INTERIOR.

Modificar el término del cumplimiento de la orden, que inicialmente se le había dado al Director de la Unidad Nacional de Protección, para que dentro del lapso descrito en el Decreto 1066 de 2015, realice el estudio del riesgo por los hechos ocurridos entre enero de 2015 a la fecha y una vez obtenido el resultado, lo ponga en consideración del tutelante de ser negativo o le restituya el esquema de seguridad si es positivo.

SEGUNDO: Una vez notificados todos los intervinientes, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA MARTHA PATRICIA ZEA RAMOS

Magistrado Magistrada YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial