CSDJ - F11001010200020120092700ADJUNTA20120615112300-2012

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201200927 00

Registro: 13-06-2012

Magistrada Ponente (E): Dra . MARÍA CONSTANZA RIVERA PEÑA Bogotá D.C., Catorce (14) de junio de dos mil doce (2012) Aprobada en Sala Plena Según Acta No. 049 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Negada la ponencia al H. Magistrado Jorge Armando Otálora Gómez,procede la Sala a dirimir el Conflicto Negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán (Antioquia), con ocasión de la demanda Ejecutiva1 formulada a través de apoderado judicial, en representación de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” contra el MUNICIPIO DE OLAYA – ANTIOQUIA -. 1 Demanda presentada el 8 de abril de 2010, según consta en folios 17 al 23c.o. ANTECEDENTES Ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, CAPRECOM, a través de apoderado judicial, presentó demanda Ejecutiva Contractual contra el MUNICIPIO DE OLAYA (ANTIOQUIA) para que se ordene librar mandamiento de pago a su favor, por la suma de $8.960.418.76 esto, por la prestación de servicios a los usuarios de acuerdo a los contratos Nos. 032 de 2001 y 053 de 2003, los cuales fueron liquidados y reconocidos por parte del

Municipio de Olaya a favor de Caprecom. Como sustento probatorio, CAPRECOM, allegó con la demanda, las obligaciones contenidas en las actas de liquidación2 suscritas entre la entidad demandante y el Municipio de Olaya (Antioquia). TRÁMITE PROCESAL 1.- La demanda correspondió por reparto al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, y en auto del 26 de abril de 2010, se abstuvo de librar mandamiento de pago ejecutivo contra el Municipio de Olaya por falta de competencia, en razón a lo siguiente: “Las controversias jurídicas que se originen del conflicto intersubjetivo de intereses entre entidades sean públicas o privadas que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, como son la entidad demandante y la demandada en este proceso, por disposición de la misma Ley 712, artículo 2º, numeral 4º, son de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. 2 Visible a folios 28 al 36 c.o. Es evidente en este caso que la relación de Caprecom, régimen subsidiado con el municipio de Olaya está ligada al sistema General de la Seguridad Social, quedando claro, así, que la resolución de sus conflictos es de competencia de la Jurisdicción Ordinaria laboral, no de la Administrativa. En el asunto de la referencia, teniendo en cuenta los actos que se examinan, las partes trabadas en juicio y la pretensión de seguridad social que se discute, puede concluirse que la controversia que se plantea es del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, como se estableció en la reforma contenida en la

Ley 712 de 20013.” Por lo anterior, el citado Despacho, ordenó la remisión del expediente a la Jurisdicción Ordinaria. 2.- Remitido el proceso al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín, luego de avocar el conocimiento del asunto, en auto de fecha 9 de noviembre de 2011, declaró su falta de competencia para conocer del asunto por factor territorial, disponiendo el envío de la actuación al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán.4 Ante la falta de competencia expreso lo siguiente: “es claro entonces, que cuando la demanda se dirige contra Municipios, es competente el Juez Laboral del Circuito del lugar donde se prestó el servicio, o en su defecto, el Juez Civil del Circuito, si en el lugar no existe Juez Laboral del Circuito. (…) Esta situación es la que se materializa en e presente proceso, ya que entre la CAJADE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES –CAPRECOMy el MUNICIPIO DE OLAYA, se suscribieron 2 contratos para la administración del régimen subsidiado de salud para la población del MUNICIPIO DE OLAYA, de lo que se concluye que necesariamente el lugar 3 Visible a folio 38 y 39 del c.o. 4 Visible a folio 66 al 68 del c.o. donde se prestaron los servicios y donde se ejecutaron las obligaciones contractuales fue el MUNICIPIO DE OLAYA” 3.- Recibidas las diligencias por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, en auto del 28 de febrero de 2012, aunque no discute el factor

territorial, se declaró igualmente sin competencia para conocer del sub examine, al considerar que: “…No es el municipio de Olaya, en el caso a estudio, un usuario del sistema de seguridad social integral; ni para el caso es un empleador, como al parecer así lo entiende el Juzgado administrativo antes referido. El municipio de Olaya solo es un Ente Territorial que mediante la celebración de unos contratos, que dicho sea de paso están regulados por la ley 80 de 1993, o ley de Contratación Estatal, entrega a una Empresa Industrial y comercial del Estado, la administración de unos recursos con la finalidad de garantizar la prestación de los servicios de salud a la población más pobre y vulnerable de dicho municipio. El artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, es del siguiente tenor: De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que a título enunciativo se definen a continuación… No limita la norma anterior, los contratos estatales a los que de manera expresa enuncia. Lo que la norma deja claro es que no solo son contratos estatales aquellos de los que de manera expresa se hace una relación, a saber: Contrato de obra, Contrato de consultoría, Contrato de prestación de servicios, Contrato de concesión, Encargos fiduciarios y Fiducia pública, sino también todos aquellos generadores de obligaciones, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, eso sí, celebrados por los entes previstos por dicho estatuto,

dentro de los cuales se encuentran los municipios como entes territoriales. Así entonces, los contratos celebrados entre el municipio de Olaya y la Empresa Industrial y Comercial del Estado “CAPRECOM”, en sentir de éste funcionario, sí son Contratos Estatales, lo que conlleva a que de conformidad con lo reglado en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, el juez competente para conocer del presente proceso es el Juez Contencioso Administrativo, juez ante quien en principio y de manera acertada, presentó la demanda la togada apoderada de la parte demandante.” Por lo anterior, el Despacho determinó, que el juez competente para conocer del proceso, sea el Contencioso Administrativo,5planteando colisión negativa de jurisdicciones frente al Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia.- Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la Ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán – Antioquia -, con ocasión de la demanda Ejecutiva formulada por CAPRECOM a través de apoderado judicial, contra el MUNICIPIO DE OLAYA – ANTIOQUIA -. 5 Visible a folios 69 al 72 del c.o. Así las cosas, el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política6 atribuye exclusivamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura la facultad para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones; de la misma manera el numeral 2° de la Ley 270 de 19967, asigna a esta Corporación la función de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. Es así, que conforme a lo consagrado por vía constitucional y legal, eventualmente se podría modificar dicha Ley del Proceso, cuando: i-) Esta misma corporación observe nuevos elementos probatorios que afecten la decisión emitida, ii-) excepcionalmente por vía de tutela en caso de que sea posible determinar con absoluta claridad la existencia de una vía de hecho judicial que afecten los derechos fundamentales de los administrados8. De esta forma en cualquier otro evento en que alguna autoridad llegara a desconocer la cláusula de competencia asignada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en materia de conflictos de competencia entre distintas 6Artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

72. ARTÍCULO 112. FUNCIONES DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.<Ver Notas del Editor> Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los

que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 8Véase sentencias Corte Constitucional C-543 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández, T082 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T056 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T907 de 2006 Rodrigo Escobar Gil, SU-817 de 2010, entre muchas otras. jurisdicciones, se encontraría incurso en faltas penales y disciplinarias al desconocer los postulados de nuestra Carta Política y la misma Ley. Problema Jurídico.- A efectos de dirimir el presente conflicto de jurisdicciones resulta preciso resolver los siguientes problemas jurídicos: I-) ¿Cuando el título quirografario contiene el cobro de un negocio jurídico o de un contrato, según se desprende del contenido mismo del título o de los hechos de la demanda y la ejecutada es una entidad estatal, éste por si solo presta mérito ejecutivo ó se refiere a un título complejo? II-) ¿Cuando se ejecuta una obligación contractual contra un ente estatal, cuál debe ser el título ejecutivo? III-) ¿El Principio de planeación constitucional del gasto público se aplica en todos los casos en que se comprometen los recursos del Estado? IV-) ¿Cuál es la jurisdicción competente para ejecutar contractualmente un ente estatal? V-) Se circunscribe a establecer si, en atención a la demanda ejecutiva presentada por el apoderado judicial de CAPRECOM contra el MUNICIPIO DE OLAYA – ANTIOQUIA -, la competencia debe ser atribuida a la jurisdicción Ordinaria Civil o por el contrario, a la jurisdicción Contenciosa

Administrativa. Caso Concreto.- Lo constituye el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán – Antioquia -, dentro del proceso ejecutivo contra el MUNICIPIO DE OLAYA, donde solicita la actora que se le libre mandamiento de pago del compromiso adquirido por concepto de las obligaciones contenidas en las actas de liquidación suscritas entre la entidad demandante y el Municipio. Como punto de partida se recordará que la función de administrar justicia es aquella ejercida por los jueces de la república conforme a la Constitución y la Ley, y que teniendo en cuenta los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. De igual manera que la competencia se define como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. Así mismo en reiteradas oportunidades esta corporación en materia de conflictos de jurisdicciones ha establecido que para que este se configure debe surgir disputa entre el funcionario que conoce y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. Así las cosas, resulta preciso resolver los problemas jurídicos ya señalados, de la siguiente manera: I-) Cuándo el título quirografario contiene el cobro de un negocio jurídico o de un contrato, según se desprende del contenido mismo del título o de los hechos de la demanda y la ejecutada es una entidad estatal, éste por si solo presta mérito ejecutivo ó se refiere a un título complejo? Al respecto el Consejo de Estado en sentencia del 20 de noviembre de 2003, en el estudio realizado al interior del expediente No 25061, siendo Consejero

ponente el doctor Ramiro Saavedra Becerra, señaló: “…La condición expresa del título ejecutivo se traduce en que el contenido de la prestación inserta en el mismo salta a la vista por medio de su simple lectura, sin la necesidad de apoyarse en otros medios documentales o en deducciones sobre el contenido del título presentado. Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga que las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositada en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se deben acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registren el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato…” La anterior sentencia fue reiterada por esa misma Corporación9, mediante providencia del 10 de junio de 2004, siendo Consejero ponente el doctor Ramiro Saavedra Becerra, de la siguiente manera: “…Igualmente, la jurisprudencia ha manifestado respecto del título complejo emanado de la actividad contractual, que su constitución involucra la existencia del contrato y de los demás documentos que contengan la obligación clara, expresa y exigible, estos son los documentos que involucran la ejecución del contrato, las actas de seguimiento contractual, las reservas y registros presupuestales, el acta de liquidación, y todos aquellos actos contractuales generados de dicha actividad…” 9 Radicación 1300123310002000005201

De la misma manera, el Consejo de Estado en providencia de fecha 27 de enero de 200510, siendo Consejera ponente la doctora Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “…El título ejecutivo puede surgir de un contrato pero siempre resulta indispensable que la obligación que lo conforma sea clara, expresa y exigible. Cuando el título es directamente el contrato estatal, se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado no sólo por el contrato sino por otra serie de documentos cuya integración con aquel, permiten deducir la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, esto es, de un título ejecutivo. La jurisprudencia de esta Sección ha señalado en diversas ocasiones los requisitos que debe reunir un título ejecutivo de esta naturaleza y ha manifestado que: “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato.”11 En el mismo sentido se expresó esta sección en reciente providencia: 10 Radicación 27001233100020030062601 11Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 25061, providencia de 20 de noviembre de 2003. “Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, este debe estar

acompañado de una serie de documentos que lo complementen y den razón de su existencia, perfeccionamiento y ejecución.”12 Así mismo, en un pronunciamiento reciente emitido por esa misma corporación el día 24 de enero de 201113, siendo Consejero Ponente el doctor Enrique Gil Botero, dispuso: “…1. El título ejecutivo complejo Para adelantar una acción ejecutiva es requisito esencial que exista un título ejecutivo, que constituye el instrumento por medio del cual se hace efectiva una obligación, cuya existencia no cabe duda alguna. En ese orden, la ley procesal exige que el acto que presta mérito ejecutivo contenga una obligación clara, expresa y exigible, para que de ella pueda predicarse la calidad de título ejecutivo –art. 48814 del CPC-. En este sentido, ha dicho la Sala, en reiteradas oportunidades, que: “Si es clara debe ser evidente que en el título consta una obligación sin necesidad de acudir a otros medios para comprobarlo. Que sea expresa se refiere a su materialización en un documento en el que se declara su existencia. Y exigible cuando no esté sujeta a término o condición ni existan actuaciones pendientes por realizar y por ende pedirse su cumplimiento en ese instante.”15 Cuando el título lo constituye directamente el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, de cuya integración se deriva una obligación clara, expresa y exigible. La jurisprudencia de esta Sección ha señalado, en diversas ocasiones, los requisitos que debe reunir un título ejecutivo

de esta naturaleza, y ha manifestado que: 12Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 25.356, providencia de 11 de noviembre de 2004. 13Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 38.831, providencia del 24 de enero de 2011. 14 Sentencia del 27 de enero de 2005. Sección Tercera . Rad. 27.322 15 Sección Tercera, sentencia del 27 de enero de 2005, exp. 27322 “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. “Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato.”16 Para establecer la constitución de un título complejo, y las normas que regulan dicho asunto, el Consejo de Estado, en pronunciamiento del 27 de enero de 2000, el Consejero Ponente Germán Rodríguez Villamizar, estableció: “…El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); ó bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de

documentos, como por ejemplo - entre otros - por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del cocontratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc. A términos de los artículos 41 de la ley 80 de 1993, artículo 49 de la ley 179 de 1994 y del artículo 71 del decreto 111 de 1996 se deduce, que el perfeccionamiento de los contratos estatales se produce con el registro presupuestal de los mismos, luego de que las partes hayan expresado, por escrito, su consentimiento acerca del objeto y las respectivas contraprestaciones. Es suficiente para denegar el mandamiento de pago deprecado por la firma demandante, en razón de la indebida integración del título ejecutivo complejo de recaudo esgrimido como fundamento del petitum de la demanda, por cuanto de los documentos presentados con el libelo introductorio no aparece demostrada la existencia en forma clara, expresa y exigible de las obligaciones reclamadas con aquella, máxime si se tiene en cuenta que, en forma previa al otorgamiento de las garantías debe obtenerse el registro presupuestal y luego procederse a la aprobación de dichas garantías, condición esta 16 Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2003, exp. 25061 necesaria para que las actas de recibo puedan producir efectos legales y contractuales (decreto - ley 222 de 1983, art. 48)…” De conformidad con los precedentes jurisprudenciales citados anteriormente, es evidente que para el caso sub-examine, las actas de liquidación suscritas entre las partes por sí solas no son títulos ejecutivos suficientes para que se

libre mandamiento de pago a favor de la demandante ya que según ella, la ejecución de éste tipo de obligaciones contractuales son difícilmente depositables en un solo instrumento y por lo tanto se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad de la ejecución contractual tales como el contrato mismo, el registro presupuestal, acta de liquidación del contrato, acta de entrega del bien o servicioy todos aquellos actos contractuales generados de dicha actividad, y es esa reunión de títulos que componen el denominado título complejo. II-) Cuando se ejecuta una obligación contractual contra un ente estatal, cuál debe ser el título ejecutivo? El título ejecutivo a tener en cuenta para efectuar el cobro de la presente obligación contractual ha de ser el contrato de suministro de medicamentos, y ese contrato al tenerse en cuenta debió pasar por el cumplimiento de los requisitos de existencia y validez del contrato de que tratan el artículo 39 de la Ley 80 de 1996 y 23 de la Ley 1150 de 2007, que modificó el último de los artículos citados, esto es, que el Municipio de Olaya, debió expedir el certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) que permitiera al ordenador del gasto supuestamente ordenar dicho suministro, conforme lo requiere el contrato correspondiente, y una vez suscrito el mismo, haber surtido el registro presupuestal sin perjuicio de si se presentó o no para el caso aludido la respectiva garantía única de cumplimiento o si se suscribió o no el acta de inicio del contrato y para eso, el Consejo de Estado17 se ha pronunciado sobre el perfeccionamiento del mismo, cuando ha de configurarse un título

complejo, destacando lo siguiente: “…La formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato nazca a la vida jurídica o se perfeccione, ha sido exigida por la Ley 80 de 1993, según se encuentra previsto en los artículos 39 y 41, normatividad que con algunas modificaciones, rige en la actualidad la actividad contractual de las entidades públicas. El artículo 39 prescribe que “los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación de dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles…” Por su parte el artículo 41 hace una distinción entre los requisitos de perfeccionamiento del contrato y aquellos exigidos para su ejecución. De esta manera, dispone que “Los contratos del Estado se perfeccionarán cuando se logre un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, es decir, que los contratos del Estado se reputan solemnes en cuanto que para su existencia se requiere del documento escrito. Como requisito de ejecución, la norma en comento, establece la exigencia de la aprobación de la garantía y la existencia de las disponibilidades presupuestales, formalidades que presuponen la existencia del contrato. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado al referirse al tema de los requisitos de existencia y ejecución del contrato estatal, consagrados por la Ley 80 de 1993, precisó que el contrato nace a la vida jurídica, es decir, se perfecciona cuando se cumplen las exigencias previstas en el inciso primero del artículo 41 para ello, esto es, cuando existe un

acuerdo de voluntades y éste se eleve a escrito. Posteriormente cambió su postura y dispuso en auto del 27 de enero de 2000, Exp. 14935, que de conformidad con lo ordenado por el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, norma compilada por el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, el registro presupuestal constituía un requisito de perfeccionamiento del contrato estatal. 17Sección Tercera, Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR, 29 de enero de 2009. Después de haber fijado esta posición, se encuentran varias sentencias de la misma Sala, en las cuales retoma la posición inicial, precisando que el registro presupuestal es un requisito de ejecución, más no de perfeccionamiento del contrato estatal. Más tarde, categóricamente afirmó la Sala, en sentencia de 28 de septiembre de 2006, Exp. 15307, que el registro presupuestal no constituía un requisito para el perfeccionamiento del contrato estatal, sino un instrumento que evitaba adquirir compromisos que superaran el monto de lo autorizado en el respectivo presupuesto, con lo cual recogió el criterio expuesto en auto de 27 de enero de 2000 y volvió a la tesis inicialmente concebida. Agrega la Sala, que el registro presupuestal, a más de la finalidad señalada, busca garantizar el pago de las obligaciones económicas contraídas por la entidad contratante en virtud del contrato, mediante la apropiación y reserva presupuestal de los respectivos recursos. De conformidad con los lineamientos anteriormente expuestos, no queda la menor duda que la

observancia de la formalidad del escrito, en los contratos estatales, es elemento esencial para que el contrato exista y produzca plenos efectos jurídicos, en otras palabras, la instrumentación escrita en los contratos celebrados por el Estado tiene un valor “ad solemnitaten” es decir, constituye una formalidad “ad substantiam actus” como lo ha reconocido la Sala en varios de sus pronunciamientos. No obstante la exigencia del Estatuto Contractual, para que el acuerdo de voluntades en los contratos celebrados por las entidades públicas se materialice en documento escrito, el parágrafo del mismo artículo 39 de la Ley 80 de 1993, previó la posibilidad de celebrar contratos sin formalidades plenas cuando la cuantía del contrato estuviere en los rangos definidos por la ley en función de los presupuestos anuales asignados a las respectivas entidades, expresados en salarios mínimos. El artículo 25 del Decreto 679 de 1994, al reglamentar el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80, entendió como formalidades plenas “la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyan las demás cláusulas a que haya lugar…” con lo cual reiteró la exigencia del contrato escrito como presupuesto esencial para su existencia o perfeccionamiento, pero además precisó que cuando fuera procedente prescindir de las formalidades plenas, la orden para la ejecución de las obras, trabajos, bienes y servicios objeto del contrato, debía impartirse previamente y por escrito, por parte del Jefe o Representante Legal de la entidad pública contratante o por el funcionario en quien se hubiere delegado la contratación. Dispuso la norma reglamentaria que en dichas órdenes, la entidad pública contratante debía

precisar, al menos, el objeto del contrato y la contraprestación, así como los demás elementos necesarios para proceder al registro presupuestal y las estipulaciones que considerara necesarias de acuerdo con la ley. De otra parte, el contratista debía manifestar expresamente que no se encontraba incurso en inhabilidad o incompatibilidad, de orden legal, alguna para contratar (Inc. 2º del artículo 25 del Decreto 679 de 1994). En este contexto normativo los contratos celebrados por el Estado-bien que se trate de aquellos sometidos al cumplimiento de formalidades plenas, como aquellos que no lo están-, no pueden ser verbales, toda vez que la Ley exige para su existencia, en el primer caso, que la manifestación de voluntades se plasme en un documento escrito y en el segundo, que por lo menos la Administración emita una orden escrita, con unas estipulaciones mínimas bajo las cuales se cumplirá el contrato. Igualmente ordena la ley que el contratista manifieste no estar incurso en causales de inhabilidad o incompatibilidad para contratar. De lo anterior se infiere que si no ha mediado contrato firmado por las partes o no hay una orden escrita emanada de la Administración para que el contratista ejecute determinadas obligaciones, en manera alguna podría sostenerse que hubo un contrato estatal, dada la solemnidad que la ley impone para que este tipo de negocios jurídicos puedan nacer a la vida jurídica, esto es, para que alcancen su perfeccionamiento o existencia, de tal suerte que si no se ha cumplido con este elemento esencial, el contrato es inexistente…” III-) El principio de planeación constitucional sobre el gasto público se aplica en todos los casos en que se comprometen los recursos del

Estado? Sobre este tema la Corte Constitucional en sentencia C-428 del 29 de mayo de 200218, siendo Magistrado Ponente el doctor Rodrigo Escobar Gil, señaló: 4.2. La responsabilidad patrimonial del Estado y el principio de legalidad del gasto público. 18 Radicado No 1300123310002000005201 4.2.1. En torno al tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, cabe precisar que los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativos al presupuesto, consagran lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de legalidad del gasto público, en virtud del cual, el recaudo y aplicación de los dineros estatales deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y contables, de manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente realizada, tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o acuerdo, e incluida dentro del respectivo presupuesto. Ci