CSDJ - F11001010200020120107800ADJUNTA20120516163821-2012

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., 16 de Mayo de 2012 Magistrado Ponente Doctor JORGE ARMANDO OTÁLORA GÓMEZ Radicación No. 110010102000201201078 00 Aprobado Según Acta No. 42 de la misma fecha Determina competencia entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Contencioso Administrativa

Decisión: Asigna a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a determinar la jurisdicción competente para conocer de la Demanda Ordinaria Laboral presentada por el señor TOMAS ESPEJO

PINEDA contra el MUNICIPIO DE CAUCASIA – ANTIOQUIA.

ANTECEDENTES El señor Tomas Espejo Pineda a través de apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral, contra el MUNICIPIO DE CAUCASIA, a efectos de obtener el pago de las prestaciones laborales e indemnizaciones previstas en el ordenamiento jurídico a las cuales considera tiene derecho por haber prestado sus servicios como vigilante en las instalaciones de la Alcaldía Municipal de Caucasia, siendo vinculado mediante ordenes de prestación de servicios desde el día 11 de julio de 2006 hasta el 28 de febrero de 2007, data en la cual le fue terminada la relación laboral por parte de la accionada, (fls. 1 a 3 del c.o). La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Laboral del Circuito de Caucasia, instancia que adelantó el trámite del proceso hasta dictar

sentencia de fecha 23 de marzo de 2010 negando íntegramente las pretensiones de la demanda, condenando en costas al accionante y disponiendo la consulta de la misma ante el Tribunal Superior de Antioquia. Para arribar a dicha resolutiva, el Juzgado referido consideró que se encontraba plenamente establecido que “(…) el demandante prestó sus servicios personales al servicio del Municipio demandado en su calidad de vigilante en las instalaciones o lugares donde funcionan las oficinas de la Alcaldía Municipal y la Secretaría de Tránsito Municipal, funciones estas que nada tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, por lo que, para el caso que se presentare una relación diferente a la señalada en los contratos de prestación de servicios, sería de carácter legal y reglamentaria, es decir, el demandante tiene la calidad de empleado público, relación para la cual este juzgado no es competente de su conocimiento, pues dicha competencia radicaría en la Jurisdicción Contencioso Administrativa…..Demostrada entonces la inexistencia de la relación laboral deprecada, se llega a la conclusión que no le queda otro camino al juzgado que negar íntegramente las pretensiones de la demanda (…)”.(fls. 41 a 44). Recibido el expediente por el Tribunal Superior de Antioquia para surtir el grado jurisdiccional de consulta, en providencia de fecha 7 de diciembre de 2011, revocó el numeral relacionado con la condena en costas, adicionando el envío del expediente a los Juzgados Administrativos de Medellín, confirmando en lo demás la decisión. En la providencia consideró el Tribunal “(…) Se impone entonces la

conclusión de que las labores desempeñadas por el demandante al servicio del ente territorial accionado, podría corresponder a las de un empleado público y no a las de un trabajador oficial, pues la tarea de vigilancia a favor del municipio demandado, no están directamente relacionadas con las de construcción y sostenimiento de obras públicas, las que si son propias de los trabajadores oficiales…Al quedar desvirtuado el contrato de trabajo afirmado por el accionante en su libelo, debía ser absolutoria la decisión, como lo ha reiterado en forma constante la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Honorable Corte Suprema de Justicia y pudiendo ser su vinculación de carácter legal, estatutario o reglamentario, pueden invocar sus derechos laborales ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser la competente (…)”. Así las cosas, recibida la actuación por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín en proveído del 22 de marzo de 2012 declaró su falta de competencia para conocer del asunto, proponiendo conflicto de jurisdicciones, argumentando que al interior del mismo se configuraba el fenómeno de cosa juzgada y al encontrarse la controversia plenamente decidida en la Jurisdicción ordinaria laboral no le era dable tramitar el proceso. En virtud de lo anterior, el Juez Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, propuso ordenó la remisión del expediente a esta Corporación por ser la competente para dirimir la colisión planteada. (fl. 67 y 68 del c.o). CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero señalar que el artículo 256 de la Constitución Política,

determina como atribución de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a).- Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b).- Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c).- Que el proceso se halle en trámite En el caso, debe señalarse que estrictamente no se presenta un conflicto de jurisdicciones, en razón a que se cuenta en el plenario con decisión de la Justicia Ordinaria Laboral debidamente ejecutoriada, en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda incoada por el señor TOMÁS ESPEJO PINEDA, quien pretendía le fueran canceladas las prestaciones sociales e indemnizaciones a las cuales consideraba tener derecho por haber prestado sus servicios como vigilante en oficinas del ente territorial accionado, vinculación que se efectuó mediante ordenes de prestación de servicios entre el 11 de julio de 2006 y el 28 de febrero de 2007, cuando le fueron terminadas unilateralmente por parte del Municipio.

No obstante, la negativa dada a las pretensiones del demandante en la Jurisdicción Ordinaria Laboral se fundó en la falta de competencia para resolver de fondo la controversia por haberse demostrado en el proceso que el señor ESPEJO PINEDA no ostentaba la calidad de trabajador oficial ni podía estar vinculado al Municipio de Caucasia mediante contrato de trabajo, pues la calidad del mismo era la de empleado público, con lo cual es evidente que no se ha resuelto la situación de fondo planteada por el accionante frente a los derechos laborales que estimaba debían serle reconocidos, es por ello que el Tribunal Superior de Antioquia al conocer el expediente en grado jurisdiccional de consulta dispuso en la parte resolutiva del mismo adicionar el envío del proceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser el juez llamado a resolver el litigio. Así pues, como quiera que lo que se discute es la competencia para conocer de las diligencias adelantadas en virtud de la demanda interpuesta por TOMÁS ESPEJO PINEDA se vislumbra la necesidad de determinar la jurisdicción competente para conocer de los mismos, en tanto la competencia constitucional asignada a esta Colegiatura como Juez de Conflictos debe realizarse de cara al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, en garantía de los derechos y prerrogativas de quienes acuden a la administración de justicia, amparo que no resulta ser efectivo desde el punto de vista material, con una decisión inhibitoria. Así entonces, la controversia objeto de estudio surge en virtud de la negativa dada por el Municipio de Caucasia al reconocimiento de las prestaciones sociales reclamadas por el accionante, con fundamento en que éstas solo le

corresponden a los empleados y no a los contratistas como era el caso del demandante, quien fue vinculado mediante ordenes de prestación de servicios números 0191, 0292 y 0350, respuesta frente a la cual se encuentra inconforme el demandante, al considerar vulnerados sus derechos laborales. Ahora bien, como lo ha precisado esta Sala, remitiéndose a las reglas establecidas por la ley en materia de competencia, ésta generalmente se determina por ciertos factores, tales como el subjetivo, relacionado con la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos. De esta manera, tal como se desprende de los hechos de la demanda se encuentra que el señor TOMÁS ESPEJO PINEDA reclama el pago de sus prestaciones sociales al MUNICIPIO DE CAUCASIA, entidad de naturaleza pública, definida en el artículo 311 de la Constitución Política, como la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado. Claro lo anterior, debe la Sala analizar la calidad ostentada por el accionante, pues es sabido que la demanda mediante la cual se pretende el reconocimiento de prestaciones sociales de un empleado público es del resorte de la jurisdicción contencioso administrativo y lo será la Jurisdicción ordinaria laboral en caso de que el peticionario ostente la condición de

trabajador oficial. En este punto, considera la Sala pertinente precisar si el señor TOMÁS ESPEJO PINEDA ostentaba la categoría de trabajador oficial o de empleado público, en aras de determinar la jurisdicción competente partiendo de la diferenciación entre los mismos y las funciones desempeñadas por el demandante, como pasará a explicarse: Sobre el particular, es pertinente anotar que el artículo 123 de la Norma Superior consagra que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Así, pues, las reglas generales indican que los empleados públicos tienen, con respecto al Estado, una vinculación de carácter legal y reglamentaria, mientras que los trabajadores oficiales se vinculan mediante la celebración de un contrato de trabajo. Sobre lo anterior, la Honorable Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “En primer término, el constituyente de 1991, recogiendo la experiencia legislativa antecedente y el régimen preconstitucional aplicable a esta materia, decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo, a los servidores públicos del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales según se desprende de una lectura inicial del artículo 123 de la nueva Constitución, así: - Los miembros de las corporaciones públicas. - Los empleados públicos. - Los trabajadores oficiales del Estado. De otra parte y dentro de una actividad hermenéutica de orden constitucional que recurre a definir el alcance de las disposiciones

jurídicas con base en el sentido literal de los términos empleados por el constituyente, es claro que de la Constitución Política se desprende que los empleados públicos deben ser nombrados por la administración para ingresar al servicio (Art. 126 C.N.), que se encuentran comprometidos en el ejercicio de la función en situaciones legales y reglamentarias, que deben posesionarse del cargo y prestar juramento de defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (Art. 122 C.N.). Además es claro que la regla general para el ingreso al servicio por los empleados públicos es el concurso, y que su régimen de permanencia, ascenso y retiro es la carrera administrativa”1. Así, pues, si bien la regla general es que los trabajadores oficiales se vinculan con la administración mediante la celebración de un contrato de trabajo, no es menos cierto que tal conclusión se desprende de una interpretación literal de las normas que regulan la materia, siendo pertinente con el fin de resolver el caso sub judice desarrollar una hermenéutica a partir 1 Corte Constitucional, Sentencia C-484 de 1995. MP. Fabio Morón Díaz. de los principios constitucionales enunciados en el artículo 53 de la Carta Política. En este orden de ideas, resulta pertinente anotar los criterios que ha señalado la jurisprudencia para distinguir entre un empleado público y un trabajador oficial: “Existen varios criterios para distinguir o clasificar a los servidores públicos, veamos: El criterio formalista que es aquel que tiene en cuenta la forma de vinculación del servidor a la Administración. Si se efectúa mediante acto condición, Decreto o Resolución de

nombramiento con posesión del cargo, será entonces empleado público; y si es mediante contrato de trabajo se le considera trabajador oficial. El criterio funcional o finalista es aquel que tiene en cuenta la clase de actividad que desarrollan las personas naturales vinculadas a la administración si son labores o tareas administrativas o de gestión de la cosa pública, en tanto si ejerce tareas materiales o actividades de carácter industrial o comercial es trabajador oficial. En nuestra legislación el criterio funcional es excepcional; opera cuando se trata de actividades de dirección y confianza y respecto de aquellas personas naturales dedicadas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. Sin embargo, el criterio utilizado por la Ley para distinguir a un empleado público de un trabajador oficial no es el de la naturaleza del acto de su vinculación, sino que se apoya en la naturaleza de la entidad en donde presta los servicios y, excepcionalmente, tiene en cuenta la clase de actividad que desempeña el servidor, como en el caso de la construcción y del sostenimiento de las obras públicas. Así por ejemplo, un empleado público no perdería su condición de tal por haber sido vinculado mediante un contrato de trabajo o quien desempeñe una actividad de construcción y de sostenimiento de obra pública, no dejará de tener la condición de trabajador oficial por haberse vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, pues no es el vínculo jurídico el que determina la condición de empleado, o trabajador sino por el contrario, es aquella condición la que determina el vínculo. La calificación de la naturaleza del vínculo que une a una persona con la entidad oficial, a la cual presta servicios de índole laboral, no puede ser determinada por la voluntad de las partes o por la clase de acto

mediante el cual se hizo la vinculación, sino por la Ley de manera general y, excepcionalmente por los estatutos de la entidad en los casos determinados por los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968, 233 y 292 de los Códigos Departamental y Municipal en sus orden”2. Sobre el tema, en otra providencia el Consejo de Estado se expresó de la siguiente manera: “... determinar si la labor o actividad del sector publico esta relacionada directa o indirectamente con las obras publicas, a fin de calificar si se trata o no de un trabajador oficial, es cuestión de hechos y no legal, y por lo mismo en cada caso debe ser probada procesalmente. El carácter de trabajador oficial vinculado a la construcción de obras publicas no puede circunscribirse, pues no es criterio de la ley, “al obrero de pica y pala”. La Corte ha reconocido que dentro del concepto “sostenimiento de obras publicas” quedan comprendidas personas, que por ejemplo realizan actividad 2 Consejo de Estado, Sentencia de Marzo 16 de 1993. de sostenimiento de la maquinaria y equipo destinado a la construcción de la obra que, sin embargo, no le priva el carácter de “trabajador oficial”. (Resaltado fuera de texto) Y si se califica como trabajador oficial a quien sostiene y repara las maquinas directamente vinculadas a las obras publicas, no aparece acertado dejar de clasificar como tal a quien con su actividad sustenta a las personas naturales que dedican su esfuerzo y actividad a dicha construcción...”3. Descendiendo al caso sub examine, es preciso anotar que la Jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral ha sido clara al señalar que las labores de

celaduría no tienen relación con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, motivo por el cual los celadores no pueden ser considerados como trabajadores oficiales. “Muy a pesar de la precariedad del ataque que se dirige contra el fallo del juez de la alzada, que indefectiblemente da al traste con su propósito, importa a la Corte observar que como bien lo recordó el juzgador, el Decreto 1222 de 18 de abril de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Departamental, en su Título VIII que regula el estatus del personal de la entidad territorial, específicamente en su artículo 233, expresamente señala que ‘los servidores departamentales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales’. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 31 de agosto de 1994. MP. Rafael Méndez Arango De la aludida disposición lo que es dable entender es que los servidores del sector descentralizado territorialmente, del cual hace parte el departamento de Córdoba como entidad territorial que es, con independencia de la oficina o dependencia a la cual estén vinculados, ostentan la calidad de empleados públicos, y sólo por excepción, quienes tengan funciones relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, la de trabajadores oficiales. Por manera que, la sola mención de la oficina o dependencia oficial del ente territorial a la cual esté vinculado el servidor, en este caso la Secretaría de Obras Públicas, no desnaturaliza que la relación laboral fue resultado de una potestad legal y reglamentaria, dado que, la relación contractual laboral sólo

puede presentarse ante dichos entes cuando tiene por objeto la realización de actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas. Además, interesa recordar que la Corte, en múltiples ocasiones, ha asentado que la mera labor de vigilancia no entraña la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues, como lo dijera el Tribunal, esa tarea tiene por objeto la custodia de los bienes o las personas, pero de ninguna manera, por sí misma, la realización de actividades que concurran a la construcción o sostenimiento de la obra pública. De suerte que, sólo en el caso en concreto en que el servidor cumpla tareas como las indicadas, en una obra pública por supuesto, puede predicarse que su vinculación está regida por un contrato de trabajo. Así las cosas, la celaduría per se, no tiene tal connotación”4. (subrayadas fuera de texto). 4 Corte Suprema de Justicia, Sala De Casación Laboral, Sentencia del 1° de abril de 2008. MP. Isaura Vargas Díaz. Rad. 32.804 En tal orden de ideas, el hecho de que el demandante hubiere sido vinculado al Municipio de Caucasia por ordenes de prestaciones de servicios según lo manifestado por el Secretario General y de Gobierno de ese ente territorial, ello no implica que el actor ostente la categoría de contratista ni de trabajador oficial como equivocadamente se estableció en el libelo demandatorio cuando las pretensiones de la demanda se efectúan a partir de la existencia de un contrato realidad como lo denominada la jurisprudencia, en atención a que como bien ha señalado la Corte Suprema de Justicia, éste no es el criterio determinante para señalar tal condición, pues las características de

su labor no tienen ningún tipo de relación con la ejecución ni sostenimiento de obras públicas, razón por la cual se concluye que su condición es la de empleado público, en atención a que su cargo es de carácter eminentemente administrativo. Condición que además se reafirma en la sentencia proferida por la Justicia Ordinaria Laboral que adelantó el trámite de la controversia hasta dictar fallo en la cual encontró probado que el accionante ostentaba la calidad de empleado público, y por tanto no era esa jurisdicción la competente para conocer de fondo el asunto planteado, negando las pretensiones de la demanda, como se reseñó arriba. De este modo, en atención a la naturaleza de entidad demandada – MUNICIPIO DE CAUCASIAy la calidad de empleado público ostentada, la competencia recae en la orbita de la Jurisdicción Contenciosa, concretamente en los jueces administrativos, de acuerdo con las normas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo, que a la letra señalan: “ARTICULO 134-B. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.” (Resaltado fuera de texto.) Por lo anterior, se concluye que el litigio planteado se ubica en el ámbito de

la competencia jurisdiccional señalada, tal y como habrá de declararlo la Sala, adscribiéndoselo al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Declarar que la competencia para conocer de la demanda ordinaria laboral, interpuesta por el señor TOMÁS ESPEJO PINEDA, a través de apoderado judicial, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Conforme a lo anterior, remitir el expediente al citado juzgado y envíese copia de la presente providencia a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia, para su información.

CÚMPLASE

ANGELINO LIZCANO RIVERA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrada Magistrada

JORGE ARMANDO OTÁLORA GÓMEZ PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

MARÍA CONTANZA RIVERA PEÑA

Magistrada (E) LEONIDAS BELLO ARÉVALO Secretario ad-hoc