CSDJ - F11001010200020120135200ADJUNTA20120705064926-2012

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., Veintisiete de junio de dos mil doce Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de Proyecto. 25 de junio de 2012 Radicado. 110010102000201201352 - 00 Aprobado según Acta Nº. 053 de la fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y el Juzgado Cuarto Administrativo de esa misma ciudad, con ocasión de la demanda ejecutiva promovida a través de apoderado por los señores Regulo Antonio Castro Angulo y otros contra el Municipio de Timbiquí –Cauca-. ANTECEDENTES PROCESALES El apoderado de los señores Regulo Antonio Castro Angulo, Ignacia Castro Angulo, Gretel Viafara García, Ana Gloria Torres Ríos y Robinson Rodríguez Vente, promovió demanda ejecutiva contra el Municipio de Timiquí –Caucaa fin de que se decrete que dicho ente territorial adeuda a los demandantes la suma de $400.000.000,oo más los intereses legales y comerciales, por lo tanto se libre mandamiento de pago en contra de la entidad demandada, representada legalmente por el Alcalde municipal. La suma aludida devino del hecho de haber demandado ejecutivamente los señores poderdantes a la asociación Mutual Nuevo Horizonte de Timbiquí E.S.S., trámite procesal en el cual solicitaron el

embargo de cuentas del municipio, por deudas que tenía con dicha Asociación, lo cual fue aceptado por el Juez y ordenó en consecuencia la medida cautelar, ante lo cual, el burgomaestre procedió a dictar la Resolución No. 006 del 13 de enero de 2011 “reconociendo esta obligación y ordenando el pago a través de consignación a la cuenta del Juzgado Promiscuo del circuito de Guapí, en la cuenta que posee para estos efectos en el Banco Agrario de Guapi”1. Esta resolución dice la demanda, no fue cancelada en su totalidad, por cuanto sólo cumplió con la suma de $200.000.000,oo, estando el ente municipal en la obligación de cancelar la suma total reconocida mediante acto administrativo. De la posición de los Despachos judiciales colisionados. Por auto del 19 de octubre de 2011, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapi 1 Tal como se aprecia a folio 1 la demanda ejecutiva con el recuento de los hechos origen del proceso ejecutivo de marras –Caucaresolvió rechazar de plano la demanda por improcedente, teniendo “en cuenta la ausencia de un título ejecutivo en contra de la administración Municipal de Timbiquí, Cauca y, a favor de los aquí ciudadanos que inicialmente demandaron en el ejecutivo laboral en contra de la ASOCIACIÓN MUTUAL NUEVO HORIZONTE DE TIMBIQUÍ E.S.S, además porque el proceso que es génesis de esta demanda continúa vigente, no ha terminado por ninguna de las causales válidas para ello. En otros términos, resulta infundada la demanda que se tramita y por consiguiente, al amparo de lo previsto en el artículo 85 del código de

Procedimiento Civil, se rechazará de plano la misma y se ordenará devolver los anexos al actor”2. Esta decisión fue recurrida vía horizontal y vertical, siendo negado el primero de los recursos y concedido el segundo mediante proveído del 2 de noviembre de 2011, situación que planteada al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, este colegiado en auto del 22 de febrero hogaño, resolvió “revocar” el auto apelado y ordenó al Juez “hacer las gestiones pertinentes, a fin de remitir la actuación al Juzgado Administrativo, Reparto que corresponda”, en atención a que “la controversia gira entre los demandantes y el Municipio de Guapi (sic), es decir, acerca de una nueva relación jurídico procesal, producto de un acuerdo habido entre el apoderado judicial de los actores y la entidad territorial ejecutada, pretendiendo finalmente hacer abstracción del proceso que sirvió de génesis a la actuación que hoy nos convoca. “(…) “Sean estas las anteriores consideraciones suficientes para concluir que se equivocó el A quo al rechazar la demanda de plano por las razones que arguyó, ya que dicho sea de paso no correspondía técnicamente hablar de 2 Motivación dada a folios 9 y siguientes del cuaderno que corresponde a la actuación en la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán allegado como anexo a este conflicto negativo rechazo, pues en este evento, en tratándose de carencia de título ejecutivo lo que hubiera correspondido hubiera sido negar el mandamiento de pago o abstenerse de librarlo, pero no rechazar la demanda por el (sic) dicho motivo de carencia de título, lo cual solo procede bajo la prescripción del inciso

tercero del artículo 85 del C.P.C. “Ahora bien, lo que corresponde es declarar la falta de jurisdicción, y conforme con lo previsto en la sentencia C-662 de 2004, remitiendo la actuación a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Remitido el asunto a través del Juez A-quo el 13 de abril de 2012 y habiendo correspondido por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, este despacho judicial mediante auto del 17 de mayo de este mismo año, resolvió proponer el conflicto negativo de competencia y remitir las diligencias a este Juez del Conflicto, en atención a que “Debido a que la Resolución No. 006 del 14 de enero de 2011 que se pretende ejecutar es un acto administrativo que no se sustenta en una condena judicial ni en un contrato, se concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la que debe conocer el presente asunto, sino la Jurisdicción Ordinaria, pues tal como lo señala el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo”. Actuación en esta instancia del conflicto. Teniendo en cuenta que no se tiene documento alguno que soporte la expedición de la Resolución que sirve de base para la ejecución de autos, se profirió auto de trámite del 12 de junio de este año, solicitando al alcalde del Municipio de Guapí –Cauca-, que aporte al expediente copia de los contratos –Nos 216, 237 y 81 sin saberse de qué añoa que hizo alusión el acto administrativo en cita, por ser aparentemente los generadores del acuerdo de pago. Solicitud que igualmente se intentó hacer al apoderado de los demandantes sin respuesta positiva, en tanto con el

ente territorial se tiene comunicación por intermedio de un Juzgado del municipio vecino, pero con resultados negativos y, con el abogado no fue posible mediante el abonado telefónico aportado en la demanda. Por ende, se tornó infructuosa la ubicación de dichos contratos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y el Juzgado Cuarto Administrativo de esa misma ciudad. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades judiciales arriba anotadas por el conocimiento de la demanda ejecutiva singular, que como se relacionó en los hechos, el apoderado de los señores Regulo Antonio Castro Angulo, Ignacia Castro Angulo, Gretel Viafara García, Ana Gloria Torres Ríos y Robinson Rodríguez Vente, promovió el litigo anunciado contra el Municipio de Timiquí –Caucaa fin de que se decrete que dicho ente territorial adeuda a los demandantes la suma de $400.000.000,oo más los intereses legales y comerciales, por lo tanto se libre mandamiento de pago en contra de la entidad demandada, representada legalmente por el Alcalde municipal. La suma aludida devino del hecho de haber demandado ejecutivamente los señores poderdantes a la asociación Mutual Nuevo

Horizonte de Timbiquí E.S.S., trámite procesal en el cual solicitaron el embargo de cuentas del municipio, por deudas que tenía con dicha Asociación, lo cual fue aceptado por el Juez y ordenó en consecuencia la medida cautelar, ante lo cual, el burgomaestre procedió a dictar la Resolución No. 006 del 13 de enero de 2011 “reconociendo esta obligación y ordenando el pago a través de consignación a la cuenta del Juzgado Promiscuo del circuito de Guapí, en la cuenta que posee para estos efectos en el Banco Agrario de Guapi”3. Esta resolución dice la demanda, no fue cancelada en su totalidad, por cuanto sólo cumplió con la suma de $200.000.000,oo, estando el ente municipal en la obligación de cancelar la suma total reconocida mediante acto administrativo Con base en lo anterior, se hace necesario definir qué se entiende por título ejecutivo, a fin de clarificar si se reúnen o no, los requisitos consagrados en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra preceptúa: “(…) Artículo. 488 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias en los procesos contenciosos 3 Tal como se aprecia a folio 1 la demanda ejecutiva con el recuento de los hechos origen del

proceso ejecutivo de marras administrativos o de policía que aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia (…).” Con la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998, la cual, en su artículo 42 adicionó el Título 14 del Libro 3º del Código Contencioso Administrativo, contemplando en definitiva el numeral 7º del artículo 134 B del Código Contencioso Administrativo, el conocimiento a los Jueces Administrativos en primera instancia de los “(…) procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales (…)”. Igual sucede con las ejecuciones contractuales, debidamente asignadas a lo contencioso administrativo por la especialidad de la materia como bien reza en el artículo 75 del Estatuto de la Contratación Estatal. En conclusión, las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que se quieran hacer efectivas a través de la vía ejecutiva y la ejecuciones contractuales, son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiendo a la jurisdicción ordinaria el resto de pretensiones ejecutivas, pues constituye el género respecto de la distribución de competencia, mientras que las excepciones son las dadas por la misma Ley, en este caso el C.C.A y la Ley 80 de 1993. No obstante se torna fundamental hablar de la mano de la Ley de contratación estatal, para identificar qué documentos presentados como títulos ejecutivos, en razón de posibles contratos celebrados con

la administración pueden ser de una u otra jurisdicción. A decir del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, es de la esencia de los contratos estatales el que consten por escrito, aunque no se exija elevarlos a escritura pública con las excepciones dadas en el mismo artículo para aquellos que impliquen mutación del dominio entre otros. También estimó la norma la no exigencia de formalidades plenas cuando se trata de contratos cuyos valores correspondan a los que enumera el parágrafo del artículo 39 en cita, sólo que “En estos casos, las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato deben ser ordenados previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad, o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto”4 (se resalta fuera de texto). Sin embargo, pese a lo anteriormente descrito como preámbulo al caso a decidir, es perentorio determinar de entrada, que cuando se trata de normas especiales, es principio general del derecho que éstas priman sobre las generales, por ende, debe traerse a colación el régimen que regula la contratación en materia de recursos del régimen subsidiado de salud, independientemente si los actores están legitimados para ejecutar en este caso o no, pues como lo dijo el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapí –Cauca-, la deuda es con la Asociación demandante, no con los ahora actores en proceso ejecutivo que tiene como fundamento su demanda laboral que se tramita contra dicha Asociación Mutual. 4 Último inciso del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 Pero tal ilustración, tan solo es para determinar que la demanda si bien

se nutre de un acto administrativo que reconoce una obligación clara, expresa y exigible a la administración municipal, como es la Resolución No. 006 del 14 de enero de 2011 fuente de la obligación ejecutada, lo cierto es que aquello subyacente cuando se trata de contratación se convierte en perentorio, por lo menos en el ejercicio de adscripción de competencias como le corresponde al Juez del conflicto, sin que le esté dado presumir contratos o imaginarse cláusulas por el sólo hecho de ser la administración pública quien contrata un determinado servicio. Pues bien, se tiene al interior del expediente ejecutivo de autos, no se tienen los contratos Nos. 216, 237 y 81 –sin saberse de qué año-, pero están reconocidos por la autoridad municipal –Alcalde-, con la imposibilidad como se explicó en la actuación procesal, de su remisión por parte del ente territorial, porque únicamente se tiene como fuente de la obligación allí incorporado, la Resolución No. 0056 del 14 de enero de 2011, expedida por el alcalde del Municipio de Timbiquí – Cauca-, en la cual se acepta la deuda a la Asociación Mutual Nuevo Horizonte de Timbiquí en suma de $600.000.000,oo. No obstante, tal deuda reconocida y ordenada cancelar, tiene como fuente a su vez, los “contratos de Administración de los Recursos del Régimen Subsidiado en Salud, suscritos entre el Servicio Seccional de Salud Cauca, hoy Dirección Departamento de Salud del Cauca y el Municipio de Timbiqui y la Administradora del Régimen Subsidiado en Salud, Asociación

Mutual Nuevo Horizonte de Timbiqui E.S.S.”5, por ende, ese presupuesto 5 A folio 9 del cuaderno principal en el ejecutivo, se tienen las consideraciones dadas por el Alcalde Municipal para reconocer y ordenar la cancelación de la deuda , donde precisamente reseñó la existencia y objeto de esos contratos fáctico fue de la obligación no puede ser desconocido por este Juez del conflicto, como tampoco es admisible la tesis que al estar de por medio la administración indefectiblemente la competencia radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es acá, donde operan principios de primacía de lo especial sobre lo general. Lo anterior, por cuanto para la administración de esos recursos del Régimen Subsidiado en Salud, el legislador tuvo a bien establecerle reglas especiales que le distancian del contrato estatal o administrativo propiamente dicho, tanto por la naturaleza de los mismos, por su objeto, las partes que integran y la forma de cumplimiento o ejecución, para ello, basta con reseñar la Ley 100 de 1993 en lo pertinente – artículo 216-:

“REGLAS BÁSICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE

SUBSIDIOS EN SALUD.

(…)

2. Cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios como las Empresas Solidarias de Salud, la contratación entre las direcciones seccionales o locales de salud con las Entidades Promotoras de Salud se realizará mediante concurso y se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público” (se resalta fuera de texto).

Ahora, previó a su vez, la posibilidad de incluir cláusulas exorbitantes, caso en el cual su cuestionamiento debe hacerse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tal aserto normativo no puede ser aplicable a raja tabla cuando no se tiene la certeza o conocimiento del componente exacto de esos contratos, es decir, para determinar la inclusión o no de ese clausulado se necesita indefectiblemente la presencia física de los acuerdos de voluntades u otro medio de prueba del cual se pueda deducir sin equívocos el contenido de dichos contratos. Por lo tanto, al tener únicamente la afirmación de la Administración Municipal del objeto de los contratos aludidos, y siendo obligación de los Jueces decidir objetivamente, es ineludible en casos como éstos, dar aplicación a la norma especial con base en los elementos de prueba a su disposición, para no divagar en supuestos de hecho endebles por su falta de comprobación. Entonces, conforme a lo anterior, ha de precisarse que ante la existencia de una obligación reconocida y objeto de ejecución, independientemente de la legitimidad de los ejecutantes, pues, es el título lo que está moviendo en estos momentos el aparato judicial, la cual se ciñe por reglas especiales en tanto su fuente son unos contratos celebrados entre la Administración y una Asociación, en este caso una Empresa Solidaria de Salud, ha de seguirse la reglas de competencia para ello previstas, no otras que el régimen privado con exclusión expresa de la justicia contencioso administrativa, en razón de no conocerse en dichos contratos de administración de recursos del régimen subsidiado en salud, la incursión de esas cláusulas especiales

que otorgan un fuero diferente en materia de competencia. Razón por la cual, estando pendiente de resolver el recurso de apelación por parte de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, a donde le dio traslado el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapí –Caucasegún auto del 2 de noviembre de 2011, pues fue ese Colegiado que en providencia del 22 de febrero de 2012, ordenó al Juez remitente enviar las diligencias al reparto de los Juzgados Administrativos al declarar la falta de jurisdicción para conocer del caso, lo procedente es enviar a ese Juez plural el caso sub-lite para que conozca del mismo según su competencia. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- Dirimir el conflicto suscitado declarando que la Jurisdicción que debe conocer el presente asunto es la ordinaria, representada en este caso, por la fase procesal en que se encuentra el expediente ejecutivo, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Despacho judicial al cual se remitirá este expediente. SEGUNDO.- Envíese las presentes diligencias al citado Juez Colegiado y copia de esta providencia al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán -Caucapara su información.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE.

ANGELINO LIZCANO RIVERA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA JORGE ARMANDO OTÁLORA GÓMEZ

Magistrada Magistrado

MARÍA CONSTANZA RIVERA PEÑA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada (E) Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO Magistrada Ponente Doctora: MARIA MERCEDES LOPEZ MORA Radicación No. 110010102000201201352 00

Referencia: conflicto negativo de competencias Aprobado Según Acta No. 53 del 27 de junio de 2012

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con Aclaración de Voto, en el asunto de la referencia. El suscrito Magistrado comparte la decisión adoptada en el sentido de remitir el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán, no obstante lo cual considera pertinente aclarar que existen dos procesos ejecutivos por la misma obligación y con la misma causa, constituyendo el contrato de transacción un acuerdo entre las partes, que no puso fin al proceso Ejecutivo laboral que cursaba en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapi – Cauca, el cual se encuentra vigente siendo esta la actuación judicial que debe seguir con el tramite del proceso, con independencia que la entidad demanda sea un ente territorial en tanto, el origen de la obligación sería necesariamente un contrato del Régimen Subsidiado de Salud. En estos términos dejo plasmados los argumentos de la aclaración de voto,

los cuales se encuentran encaminados a que no se adelanten dos procesos a efectos de obtener el cobro de una única obligación. Atentamente,

JORGE ARMANDO OTÁLORA GÓMEZ

MAGISTRADO