CSDJ - F11001010200020120135700ADJUNTA20120718144735-2012

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201201357 00

Registro: 16-07-2012

Magistrada Ponente (E):Dra. MARÍA CONSTANZA RIVERA PEÑA Bogotá D.C., Dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012) Aprobada en Sala Plena Según Acta No. 060 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Negada la ponencia ala H. Magistrado Julia Emma Garzón de Gómez,procede la Sala a dirimir el Conflicto Negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil – Familia y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de la misma ciudad, con ocasión de la demanda Ejecutiva1 formulada a través de apoderado judicial, en representación de la CORPORACIÓN CLUB UNIÓN

DE CARTAGENA contra la ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA DE

INDIAS, D.T Y C.

ANTECEDENTES 1 Demanda presentada el 14 de noviembre de 2008, según consta en folios 1 al 5 c.o. Ante la Jurisdicción Civil, la CORPORACIÓN CLUB UNIÓN DE CARTAGENA, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva singular de mayor cuantía contra la ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS, D.T Y C., para que se ordene librar mandamiento de pago a su favor, por el servicio de suministro de alimentos y bebidas, que se consumieron en el segundo período del año 2007 de acuerdo a una serie de facturas2, 82 en total y 4

certificaciones. TRÁMITE PROCESAL 1.- La demanda correspondió por reparto al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena y en auto del 5 de mayo de 2010, negó la nulidad de falta de jurisdicción invocada por la Alcaldía Distrital de Cartagena. Decisión que fue objeto de los recursos de reposición y apelación3. Por lo anterior, el citado Despacho, ordenó la remisión del expediente a la Jurisdicción Ordinaria. 2.- El 14 de diciembre de 2010, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena, no repuso la decisión atacada y concedió el recurso de apelación4. 3.- El Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil – Familia, en auto del 25 de enero de 2012, revocó la providencia del 5 de mayo de 2010, proferida por el Juez Sexto Civil del Circuito de la misma ciudad e igualmente dispuso declarar la nulidad de todo lo actuado, por falta de competencia, ordenando remitir las diligencias a la jurisdicción contenciosa administrativa, al exponer que: 2 Visible a folios 14 al 170 c.o. 3 Visible a folios 46 a 53 cuaderno nulidad. 4 Visible a folios 78 a 80 cuaderno nulidad. “El título ejecutivo en el cual se basa el presente proceso ejecutivo, está integrado por las facturas de ventas a cargo de la demandada, aspecto que no era suficiente para definir la competencia dentro del presente asunto, lo que define la competencia es la fuente de la obligación. No es relevante el estudio de la validez ni del perfeccionamiento del contrato para determinar la competencia de la Jurisdicción, basta con que el título valor que se pretende cobrar por vía

judicial, sea producto de un acuerdo entre una entidad de las que enuncia el numeral 1º del art. 2 de la ley 80 de 1993 y un particular y que esta permanezca entre ellas.” 4.- Allegado el expediente al Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, en auto del 15 de mayo de 2012, declaró carecer de jurisdicción para conocer del asunto por lo siguiente: “De los documentos aportados con la demanda se extrae que la entidad demandada es la ALCADÍA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS, entidad territorial, sin embargo tratándose de proceso ejecutivo ante esta jurisdicción ese hecho no determina la competencia, por la sencilla razón de que como se señaló líneas arriba solo conoce de dos clases de procesos ejecutivos; los derivados de condenas proferidas por ella o los que surgen con ocasión de contratos estatales y el presente evidentemente no pertenece a ninguna de las mencionadas categorías, ya que el título ejecutivo está integrado por unas facturas comerciales por prestación de servicios y suministro de bebidas y alimentos a la hoy ejecutada. Suscitando así un conflicto de jurisdicción, toda vez, que la jurisdicción Contenciosa Administrativa no tiene competencia para conocer acerca del asunto de la referencia.” Por lo anterior, ordenó enviar el expediente a ésta Superioridad para lo de su cargo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia.- Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la Ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de

Cartagena, Sala Civil – Familia y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de la misma ciudad, con ocasión de la demanda Ejecutiva formulada a través de apoderado judicial, en representación de la CORPORACIÓN

CLUB UNIÓN DE CARTAGENA contra la ALCALDÍA MAYOR DE

CARTAGENA DE INDIAS, D.T Y C.

Así las cosas, el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política5 atribuye exclusivamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la facultad para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones; de la misma manera el numeral 2° de la Ley 270 de 19966, asigna a esta Corporación la función de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. Es así, que conforme a lo consagrado por vía constitucional y legal, eventualmente se podría modificar dicha Ley del Proceso, cuando: i-) Esta misma corporación observe nuevos elementos probatorios que afecten la decisión emitida, ii-) excepcionalmente por vía de tutela en caso de que sea posible determinar con absoluta claridad la 5Artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

62. ARTÍCULO 112. FUNCIONES DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.<Ver Notas del Editor> Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de

la Judicatura: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. existencia de una vía de hecho judicial que afecten los derechos fundamentales de los administrados7. De esta forma en cualquier otro evento en que alguna autoridad llegara a desconocer la cláusula de competencia asignada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en materia de conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones, se encontraría incurso en faltas penales y disciplinarias al desconocer los postulados de nuestra Carta Política y la misma Ley. Teniendo en cuenta que la demanda que originó el presente conflicto se instauró el 14 de noviembre de 2008, por lo que es preciso advertir a la Sala, que el presente asunto, se estudiará y dirimirá conforme al inciso 3º del Artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, que dispone: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” Problema Jurídico.- A efectos de dirimir el presente conflicto de jurisdicciones resulta preciso resolver los siguientes problemas jurídicos: I-) ¿Cuándo el título quirográfario contiene el cobro de un negocio jurídico o de un contrato, según se desprende del contenido mismo del título o de los

hechos de la demanda y la ejecutada es una entidad estatal, éste por si solo presta mérito ejecutivo ó se refiere a un título complejo? 7 Véase sentencias Corte Constitucional C-543 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández, T082 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T056 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T907 de 2006 Rodrigo Escobar Gil, SU817 de 2010, entre muchas otras. II-) ¿Cuando se ejecuta una obligación contractual contra un ente estatal, cuál debe ser el título ejecutivo? III-) ¿El Principio de planeación constitucional del gasto público se aplica en todos los casos en que se comprometen los recursos del Estado? IV-) ¿Cuál es la jurisdicción competente para ejecutar contractualmente un ente estatal? V-) Se circunscribe a establecer si, en atención a la demanda ejecutiva presentada por el apoderado judicial, en representación de la CORPORACIÓN CLUB UNIÓN DE CARTAGENA contra la ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS, D.T Y C., la competencia debe ser atribuida a la jurisdicción Ordinaria Civil o por el contrario, a la jurisdicción Contenciosa Administrativa. Caso Concreto.- Lo constituye el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil – Familia y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de la misma ciudad, dentro del proceso ejecutivo contra la ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS, D.T Y C., donde solicita la entidad demandante que se le libre mandamiento de pago del compromiso adquirido por concepto de las

obligaciones contenidas en las facturas y certificaciones suscritas entre la CORPORACIÓN CLUB UNIÓN DE CARTAGENA y la Alcaldía Distrital . Como punto de partida se recordará que la función de administrar justicia es aquella ejercida por los jueces de la república conforme a la Constitución y la Ley, y que teniendo en cuenta los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. De igual manera que la competencia se define como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. Así mismo en reiteradas oportunidades esta corporación en materia de conflictos de jurisdicciones ha establecido que para que este se configure debe surgir disputa entre el funcionario que conoce y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. Así las cosas, resulta preciso resolver los problemas jurídicos ya señalados, de la siguiente manera: I-) ¿Cuándo el título quirográfario contiene el cobro de un negocio jurídico o de un contrato, según se desprende del contenido mismo del título o de los hechos de la demanda y la ejecutada es una entidad estatal, éste por si solo presta mérito ejecutivo ó se refiere a un título complejo? Al respecto el Consejo de Estado en sentencia del 20 de noviembre de 2003, en el estudio realizado al interior del expediente No 25061, siendo Consejero ponente el doctor Ramiro Saavedra Becerra, señaló: “…La condición expresa del título ejecutivo se traduce en que el contenido de la prestación inserta en el mismo salta a la vista por medio de su simple lectura, sin la necesidad de apoyarse en otros medios documentales o en deducciones sobre el contenido del título

presentado. Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga que las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositada en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se deben acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registren el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato…” La anterior sentencia fue reiterada por esa misma Corporación8, mediante providencia del 10 de junio de 2004, siendo Consejero ponente el doctor Ramiro Saavedra Becerra, de la siguiente manera: “…Igualmente, la jurisprudencia ha manifestado respecto del título complejo emanado de la actividad contractual, que su constitución involucra la existencia del contrato y de los demás documentos que contengan la obligación clara, expresa y exigible, estos son los documentos que involucran la ejecución del contrato, las actas de seguimiento contractual, las reservas y registros presupuestales, el acta de liquidación, y todos aquellos actos contractuales generados de dicha actividad…” De la misma manera, el Consejo de Estado en providencia de fecha 27 de enero de 20059, siendo Consejera ponente la doctora Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “…El título ejecutivo puede surgir de un contrato pero siempre resulta indispensable que la obligación que lo conforma sea clara, expresa y exigible. Cuando el título es directamente el contrato estatal, se está en presencia de un título

ejecutivo complejo, conformado no sólo por el contrato sino por otra serie de documentos cuya integración con aquel, permiten deducir la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, esto es, de un título ejecutivo. La jurisprudencia de esta Sección ha señalado en diversas ocasiones los requisitos que debe reunir un título ejecutivo de esta naturaleza y ha manifestado que: 8 Radicación 1300123310002000005201 9 Radicación 27001233100020030062601 “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato.”10 En el mismo sentido se expresó esta sección en reciente providencia: “Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, este debe estar acompañado de una serie de documentos que lo complementen y den razón de su existencia, perfeccionamiento y ejecución.”11 Así mismo, en un pronunciamiento reciente emitido por esa misma Corporación el día 24 de enero de 201112, siendo Consejero Ponente el doctor Enrique Gil Botero, dispuso: “…1. El título ejecutivo complejo

Para adelantar una acción ejecutiva es requisito esencial que exista un título ejecutivo, que constituye el instrumento por medio del cual se hace efectiva una obligación, cuya existencia no cabe duda alguna. En ese orden, la ley procesal exige que el acto que presta mérito ejecutivo contenga una obligación clara, expresa y exigible, para que de ella pueda predicarse la calidad de título ejecutivo –art. 48813 del CPC-. En este sentido, ha dicho la Sala, en reiteradas oportunidades, que: 10Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 25061, providencia de 20 de noviembre de 2003. 11Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 25.356, providencia de 11 de noviembre de 2004. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No. 38.831, providencia del 24 de enero de 2011. 13 Sentencia del 27 de enero de 2005. Sección Tercera . Rad. 27.322 “Si es clara debe ser evidente que en el título consta una obligación sin necesidad de acudir a otros medios para comprobarlo. Que sea expresa se refiere a su materialización en un documento en el que se declara su existencia. Y exigible cuando no esté sujeta a término o condición ni existan actuaciones pendientes por realizar y por ende pedirse su cumplimiento en ese instante.”14 Cuando el título lo constituye directamente el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, de cuya integración se deriva una obligación clara, expresa y exigible. La jurisprudencia de esta Sección ha señalado, en diversas ocasiones, los requisitos que debe reunir un título ejecutivo

de esta naturaleza, y ha manifestado que: “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. “Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato.”15 Para establecer la constitución de un título complejo y las normas que regulan dicho asunto, el Consejo de Estado, en pronunciamiento del 27 de enero de 2000, el Consejero Ponente Germán Rodríguez Villamizar, estableció: “…El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); ó bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo - entre otros - por un contrato, más las constancias de 14 Sección Tercera, sentencia del 27 de enero de 2005, exp. 27322 15 Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2003, exp. 25061 cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del cocontratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc. A términos de los artículos 41 de la ley 80 de 1993, artículo 49 de la ley 179 de 1994 y del artículo 71 del

decreto 111 de 1996 se deduce, que el perfeccionamiento de los contratos estatales se produce con el registro presupuestal de los mismos, luego de que las partes hayan expresado, por escrito, su consentimiento acerca del objeto y las respectivas contraprestaciones. Es suficiente para denegar el mandamiento de pago deprecado por la firma demandante, en razón de la indebida integración del título ejecutivo complejo de recaudo esgrimido como fundamento del petitum de la demanda, por cuanto de los documentos presentados con el libelo introductorio no aparece demostrada la existencia en forma clara, expresa y exigible de las obligaciones reclamadas con aquella, máxime si se tiene en cuenta que, en forma previa al otorgamiento de las garantías debe obtenerse el registro presupuestal y luego procederse a la aprobación de dichas garantías, condición esta necesaria para que las actas de recibo puedan producir efectos legales y contractuales (decreto - ley 222 de 1983, art. 48)…” De conformidad con los precedentes jurisprudenciales citados anteriormente, es evidente que para el caso sub-examine, las facturas y certificaciones suscritas entre las partes por sí solas no son títulos ejecutivos suficientes para que se libre mandamiento de pago a favor de la entidad demandante ya que según ella, la ejecución de éste tipo de obligaciones contractuales son difícilmente depositables en un solo instrumento y por lo tanto se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad de la ejecución contractual tales como el contrato mismo, el registro presupuestal, acta de liquidación del contrato, acta de entrega del bien o servicioy todos aquellos actos contractuales generados de dicha actividad, y

es esa reunión de títulos que componen el denominado título complejo. II-) ¿Cuándo se ejecuta una obligación contractual contra un ente estatal, cuál debe ser el título ejecutivo? El título ejecutivo a tener en cuenta para efectuar el cobro de la presente obligación contractual ha de ser el contrato de suministro y ese contrato al tenerse en cuenta debió pasar por el cumplimiento de los requisitos de existencia y validez del contrato de que tratan el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 y 23 de la Ley 1150 de 2007, que modificó el último de los artículos citados, esto es, que la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, D.T Y C., debió expedir el certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) que permitiera al ordenador del gasto supuestamente ordenar dicho suministro, conforme lo requiere el contrato correspondiente, y una vez suscrito el mismo, haber surtido el registro presupuestal sin perjuicio de si se presentó o no para el caso aludido la respectiva garantía única de cumplimiento o si se suscribió o no el acta de inicio del contrato y para eso, el Consejo de Estado16 se ha pronunciado sobre el perfeccionamiento del mismo, cuando ha de configurarse un título complejo, destacando lo siguiente: “…La formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato nazca a la vida jurídica o se perfeccione, ha sido exigida por la Ley 80 de 1993, según se encuentra previsto en los artículos 39 y 41, normatividad que con algunas modificaciones, rige en la actualidad la actividad contractual de las entidades públicas. El artículo 39 prescribe que “los contratos que

celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación de dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles…” Por su parte el artículo 41 hace una distinción entre los requisitos de perfeccionamiento del contrato y aquellos exigidos para su ejecución. De esta manera, dispone que “Los contratos del Estado se perfeccionarán cuando se logre un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, es decir, que los contratos del Estado se reputan solemnes en cuanto que para su existencia se requiere del documento escrito. Como requisito de ejecución, la norma en comento, establece la exigencia de la aprobación de la garantía y la existencia de las disponibilidades presupuestales, formalidades que presuponen la existencia del contrato. 16 Sección Tercera, Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR, 29 de enero de 2009. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado al referirse al tema de los requisitos de existencia y ejecución del contrato estatal, consagrados por la Ley 80 de 1993, precisó que el contrato nace a la vida jurídica, es decir, se perfecciona cuando se cumplen las exigencias previstas en el inciso primero del artículo 41 para ello, esto es, cuando existe un acuerdo de voluntades y éste se eleve a escrito. Posteriormente cambió su postura y dispuso en auto del 27 de enero de 2000, Exp. 14935, que de conformidad con lo ordenado por el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, norma compilada por el artículo 71 del Estatuto Orgánico

de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, el registro presupuestal constituía un requisito de perfeccionamiento del contrato estatal. Después de haber fijado esta posición, se encuentran varias sentencias de la misma Sala, en las cuales retoma la posición inicial, precisando que el registro presupuestal es un requisito de ejecución, más no de perfeccionamiento del contrato estatal. Más tarde, categóricamente afirmó la Sala, en sentencia de 28 de septiembre de 2006, Exp. 15307, que el registro presupuestal no constituía un requisito para el perfeccionamiento del contrato estatal, sino un instrumento que evitaba adquirir compromisos que superaran el monto de lo autorizado en el respectivo presupuesto, con lo cual recogió el criterio expuesto en auto de 27 de enero de 2000 y volvió a la tesis inicialmente concebida. Agrega la Sala, que el registro presupuestal, a más de la finalidad señalada, busca garantizar el pago de las obligaciones económicas contraídas por la entidad contratante en virtud del contrato, mediante la apropiación y reserva presupuestal de los respectivos recursos. De conformidad con los lineamientos anteriormente expuestos, no queda la menor duda que la observancia de la formalidad del escrito, en los contratos estatales, es elemento esencial para que el contrato exista y produzca plenos efectos jurídicos, en otras palabras, la instrumentación escrita en los contratos celebrados por el Estado tiene un valor “ad solemnitaten” es decir, constituye una formalidad “ad substantiamactus” como lo ha reconocido la Sala en varios de sus pronunciamientos. No obstante la exigencia del Estatuto Contractual, para que el acuerdo de voluntades en los

contratos celebrados por las entidades públicas se materialice en documento escrito, el parágrafo del mismo artículo 39 de la Ley 80 de 1993, previó la posibilidad de celebrar contratos sin formalidades plenas cuando la cuantía del contrato estuviere en los rangos definidos por la ley en función de los presupuestos anuales asignados a las respectivas entidades, expresados en salarios mínimos. El artículo 25 del Decreto 679 de 1994, al reglamentar el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80, entendió como formalidades plenas “la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyan las demás cláusulas a que haya lugar…” con lo cual reiteró la exigencia del contrato escrito como presupuesto esencial para su existencia o perfeccionamiento, pero además precisó que cuando fuera procedente prescindir de las formalidades plenas, la orden para la ejecución de las obras, trabajos, bienes y servicios objeto del contrato, debía impartirse previamente y por escrito, por parte del Jefe o Representante Legal de la entidad pública contratante o por el funcionario en quien se hubiere delegado la contratación. Dispuso la norma reglamentaria que en dichas órdenes, la entidad pública contratante debía precisar, al menos, el objeto del contrato y la contraprestación, así como los demás elementos necesarios para proceder al registro presupuestal y las estipulaciones que considerara necesarias de acuerdo con la ley. De otra parte, el contratista debía manifestar expresamente que no se encontraba incurso en inhabilidad o incompatibilidad, de orden legal,

alguna para contratar (Inc. 2º del artículo 25 del Decreto 679 de 1994). En este contexto normativo los contratos celebrados por el Estado-bien que se trate de aquellos sometidos al cumplimiento de formalidades plenas, como aquellos que no lo están-, no pueden ser verbales, toda vez que la Ley exige para su existencia, en el primer caso, que la manifestación de voluntades se plasme en un documento escrito y en el segundo, que por lo menos la Administración emita una orden escrita, con unas estipulaciones mínimas bajo las cuales se cumplirá el contrato. Igualmente ordena la ley que el contratista manifieste no estar incurso en causales de inhabilidad o incompatibilidad para contratar. De lo anterior se infiere que si no ha mediado contrato firmado por las partes o no hay una orden escrita emanada de la Administración para que el contratista ejecute determinadas obligaciones, en manera alguna podría sostenerse que hubo un contrato estatal, dada la solemnidad que la ley impone para que este tipo de negocios jurídicos puedan nacer a la vida jurídica, esto es, para que alcancen su perfeccionamiento o existencia, de tal suerte que si no se ha cumplido con este elemento esencial, el contrato es inexistente…” III-) ¿El principio de planeación constitucional sobre el gasto público se aplica en todos los casos en que se comprometen los recursos del Estado? Sobre este tema la Corte Constitucional en sentencia C-428 del 29 de mayo de 200217, siendo Magistrado Ponente el doctor Rodrigo Escobar Gil, señaló: 4.2. La responsabilidad patrimonial del Estado y el principio de legalidad del gasto público. 4.2.1. En torno al tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, cabe precisar que los

artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativos al presupuesto, consagran lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de legalidad del gasto público, en virtud del cual, el recaudo y aplicación de los dineros estatales deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y contables, de manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente realizada, tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o acuerdo, e incluida dentro del respectivo presupuesto. Ciertamente, conforme lo determinan en su orden las disposiciones superiores antes citadas, no se podrán hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. Sobre la importancia de este principio en el manejo del gasto público, ha dicho la jurisprudencia constitucional que: "El proceso presupuestal que rige para el conjunto de las entidades públicas se inspira en el principio de legalidad, de profunda raigambre democrática, en cuya virtud se reserva a un órgano de representación popular la decisión final sobre el universo de los egresos e ingresos estatales. (Sentencia C-553/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 17 Radicado No 1300123310002000005201

4.2.2. En relación con el alcance del principio de legalidad, también la Corte ha venido señalando que el mismo "constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales", ya que se erige en un mecanismo de control político de los órganos de representación popular sobre el ejecutivo en materia presupuestal; de manera que, "si bien al ejecutivo [en sus distintos niveles] corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso [y demás organismos de representación popular] de las rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación con