CSDJ - F11001010200020120172600ADJUNTA20120828102404-2012

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

Sala Jurisdiccional Disciplinaria Bogotá D. C., 27 de agosto de 2012. Aprobado según Acta N° 070 de la fecha.

Magistrado Ponente: Doctor ANGELINO LIZCANO RIVERA Radicación N° 110010102000201201726 00

Referencia Conflicto de Jurisdicciones Colisionados Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cali - Valle y el Juzgado Dieciséis Laboral de la misma ciudad. Tema Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Acción de Lesividad. Decisión Adscribir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI – Valle del Cauca - y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL de la misma ciudad, para conocer de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – en la MODALIDAD DE LESIVIDAD formulada por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES –I.S.S.-,por intermedio de apoderado contra la Resolución N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora

ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA ALZATE.

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones ANTECEDENTES Ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Valle del Cauca-, a través de apoderado judicial, instauró ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en la MODALIDAD DE LESIVIDAD1, para que a través de sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, se declare la nulidad de la Resolución N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora

ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA ALZATE. (fls.15–16 c.o).

Apuntó el demandante que, el señor MISAEL MENDOZA VILLALOBOS falleció el día 25 de abril de 1995 por causa de origen no profesional y se presentaron a reclamar la pensión de sobreviviente la señora Elizabeth Alzate de Mendoza, como cónyuge del causante y en representación del menor Fabio Mendoza Alzate, adjuntando declaraciones extraproceso sobre la convivencia, así mediante la resolución N° 07663 del 29 de septiembre de 1995, les fue concedida la pensión de sobreviviente a la primera en calidad de compañera permanente y al segundo como hijo. Sin embargo, el día 11 de octubre de 1996, se presentó la señora Eunice Parra de Idrobo en su condición de compañera permanente del causante a reclamar pensión de sobrevivientes, pero con anterioridad, el día 4 de octubre del año anterior también lo había hecho en calidad de madre del causante, la señora Blanca María

Villalobos de Mendoza, a reclamar la pensión de sobreviviente por creerse con mayor derecho. Así mediante la resolución N°226 de 1996, el Instituto le negó la pensión de sobreviviente a la última de las nombradas por no reunir los requisitos por cuanto 1 Demanda presentada el 28 de agosto de 1998. República de Colombia 3 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones había beneficiarios con mayor derecho - esposa e hijo inválido-, como lo ordenaba el artículo 47 literal C) de la Ley 100/93, pero según las investigaciones realizadas por el Instituto de los Seguros Sociales, contando las declaraciones de los vecinos que conocieron al fallecido aseguraron bajo testimonio que aquel convivió bajo el mismo techo con la señora Eunice Parra Idrobo hasta dos meses antes de su fallecimiento.

El Instituto de Seguros Sociales en razón a lo anterior y al no tener claridad con respecto de quien convivió realmente con el causante fallecido, pues tanto la cónyuge como la compañera permanente aseguran haberlo hecho hasta el momento de su fallecimiento, decidió suspender el pago de dicha prestación mediante Resolución Nº 3155 del 6 de Julio de 1998, para que la justicia ordinaria mediante sentencia judicial dirimiera el conflicto presentado entre las partes y decidiera a quien realmente le correspondía el derecho a la sustitución pensional como lo dispone el artículo 34 del acuerdo N°049 de 1990 - Decreto 758 de 1990-.(fls.32-40 c.o).

Trámite y razones de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa – Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cali – Valle del Cauca. El asunto fue repartido en un principio a la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, donde por auto del 11 de septiembre de 1998, dispuso admitirlo y notificar a las partes; luego con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, por auto del 31 de julio de 2008, fue enviado a reparto, correspondiéndole al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cali – Valle del Cauca, conforme al proveído del 30 de agosto de esa anualidad resolvió avocar el asunto. (fls.111-112 c.o.). Sin embargo, por interlocutorio del 13 de marzo de 2012, declaró la existencia de una nulidad insaneable en los términos del artículo 25 de la Ley 1285 de 2009, por cuanto carecía de competencia conforme al numeral 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 144 ibídem, pues era un asunto República de Colombia 4 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones neto de la jurisdicción ordinaria laboral en los términos del artículo 2 de la Ley 712 de

2001. En consecuencia planteó el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a los jueces de reparto de esa jurisdicción en Cali.(fls.133-134 c.o.).

Razones de la Jurisdicción Ordinaria - Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito Judicial de Cali – Valle del Cauca, para rechazar el conocimiento de la demanda. Asignado el proceso a este Despacho Judicial, según acta individual de reparto del 10 de abril de 2012, el titular, por interlocutorio N°734 del día 11 del mismo mes y año, dispuso promover el conflicto negativo de competencia, al considerar que el asunto bajo estudio, correspondía a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por cuanto el objeto de debate se circunscribía a la nulidad del acto administrativo – resolución N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA ALZATE. (fls.15–16 c.o). Luego, CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el Litera I) del artículo 2 del Acuerdo N° 075 del 28 de julio de 2011, es competente la Sala para conocer de conflicto negativo de competencia que se suscitó entre el entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI – Valle del Cauca - y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL de la misma ciudad, para conocer de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – en la

MODALIDAD DE LESIVIDAD formulada por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – I.S.S.-,por intermedio de apoderado contra la resolución N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de República de Colombia 5 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones sobrevivientes a la señora ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA

ALZATE.

Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. Entre tanto, en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional Corporación en materia de conflictos de competencia, ha expresado lo siguiente:“Concepto jurídico de jurisdicción. En sentido propio se define como la soberanía del Estado, ejercida por conducto de una de sus ramas del poder público, destinada a la administración de justicia, con el fin de satisfacer

intereses generales y, en particular, de aplicar el derecho material a un caso particular y concreto, caracterizándose por ser general, exclusiva, permanente e independiente; dividiéndose para su funcionamiento de acuerdo a la pretensión reclamada. Entonces tenemos que, el conflicto se presenta cuando dos o mas funcionarios investidos de competencia de distinta jurisdicción, se disputan el conocimiento de un proceso, bien por considerar, que no les corresponde, evento en el cual será negativa o por que estiman ambas que es de su incumbencia, caso en el cual será positiva”.2. Como punto de partida se recordará que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, y que 2 Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria M.P. Rubén Darío Henao Orozco, Rad 20032928 01 Aprobada en Acta N°127 del 17 de septiembre de 2003. Posición reiterada en las sentencias del 19 de mayo de 2009, Sala N°048 . Exp. 200900350, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros - Sentencia 19 de mayo de 2009, Sala N°48 Expediente N°200900313M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros - Sentencia Aprobada en Sala N°85 del 13 de agosto de 2009, dentro del Exp.N°200902066 -.M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera; Sentencia del 13 de agosto de 2009 - Sala N°85 Rad. 200902031 M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera. República de Colombia 6 Rama Judicial

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Radicado N°110010102000201201726 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones teniendo en cuenta los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. De igual manera se tiene que, la competencia se ha definido como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto, siendo así como la Corte Constitucional3 precisamente sobre el tema de la competencia refirió: “… debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad porque no se puede variar en el curso de un proceso

(perpetuatio jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden público puesto que se funda en principios de interés general…” Providencia en la que igualmente se refirió: “La competencia se fija de acuerdo con los distintos factores a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial), el factor de conexidad…”. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales.

Caso concreto. El objeto de la litis, gira alrededor de establecer si, en atención a la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, en la MODALIDAD DE LESIVIDAD presentada por el INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL – I.S.S.-,por intermedio de apoderado contra la resolución N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA ALZATE, la 3 Sentencia C655 del 3 de Diciembre de 1997 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. República de Colombia 7 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones competencia debe ser atribuida a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

Ahora bien, en materia de acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el Código Contencioso Administrativo en el numeral 2 del artículo 132 y los numerales 1 y 2 del artículo 134B, establece que los Tribunales Administrativos y los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. Entre tanto, en materia laboral, el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001,

modificatorio del Código Procesal del Trabajo, consagra que las controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras cualquiera que sea su naturaleza de la relación jurídica, serán de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, lo que llevaría en un principio a determinar que el asunto en referencia debería ser asignado a dicha jurisdicción. Antes de entrar a decidir el presente asunto es del caso determinar la naturaleza de la entidad demandante, la cual según la Ley 90 de 1946, es una entidad del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, esto es el Instituto de Seguros sociales I.S.S., concluyéndose de tal manera que es de carácter público y por lo tanto goza de las facultades de representación y comparecencia en asuntos judiciales, otorgadas a las entidades de derecho público en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, el cual contempla como las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas, podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contenciosos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados; además agrega que dichas entidades podrán incoar todas las acciones previstas en el referido Código, si las circunstancias lo ameritan. República de Colombia 8 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

De manera, que la anterior norma abre el camino para que las entidades públicas, puedan interponer, entre otras acciones la de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, en contra de sus propios actos de carácter particular cuando considere que éste fue expedido de forma irregular. Este tipo de acción se conoce doctrinariamente como ACCIÓN DE LESIVIDAD, la cual procede cuando la administración expide un acto que le resulta perjudicial en razón de su ilegalidad, y que está imposibilitada para revocarlo directamente, en razón a que se trata de un acto administrativo de carácter particular, el cual así se configure uno de los requisitos que señala el artículo 694 del Código Contencioso Administrativo, no puede ejecutar la revocatoria directa del mismo para hacer cesar sus efectos a través de este mecanismo. Lo anterior por cuanto, para realizar la revocatoria directa de un acto administrativo el cual haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, debe contarse con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, - artículo 73 del código contencioso administrativo-, por lo cual de no obtenerse dicho consentimiento, a la administración no le queda otro camino que demandar su propio acto administrativo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, con el objetivo de hacer cesar sus efectos jurídicos y buscar el restablecimiento correspondiente. Ahora, teniendo en cuenta que la pretensión principal en el asunto sub examine busca la declaración de nulidad de la resolución N°007663 del 29 de septiembre de 4 El Artículo 69 del Código Contencioso Administrativo contempla que los actos administrativos deberán ser

revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. (Subrayado fuera de texto); 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él y 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. República de Colombia 9 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA ALZATE, se concluye claramente, que el presente asunto gira en torno a una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de Lesividad , acción que de acuerdo con su naturaleza está dirigida a obtener en primer lugar, la declaratoria de invalidez del acto administrativo proferido y en segundo lugar, en lo referente al restablecimiento tiene la finalidad de retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar los efectos del acto nocivo, situaciones que se vislumbran claramente en las pretensiones perseguidas por el Instituto de los seguros Sociales I.S.S-, a través de apoderado, por lo que el asunto sub examine debe ser asignado a la Jurisdicción

Contenciosa Administrativa.

Pues bien, teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para ratificar la decisión tomada, por razón del conflicto negativo de jurisdicción, resulta imperativo recordar que el antecedente Jurisprudencial de esta Corporación, en relación a estos temas jurídicos, siempre ha estado orientado a dirimir el asunto asignando la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuando se trata de una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de Lesividad, como en este caso. Importante resulta entonces precisar que, la línea jurisprudencial de esta Corporación ha sido reiterativa y pacífica en este sentido. Así se tiene que mediante proveído el 04 de junio de 2009, se expresó: “Mediante esta acción, la de lesividad, las autoridades administrativas, acuden a refutar sus propios actos proferidos en el ejercicio de la función pública que le es propia de cada entidad, como en el caso sometido a estudio, que a través de esta acción el instituto de los Seguros Sociales I.S.S., pretende la nulidad de su propio acto, en este caso la resolución de reconocimiento de la pensión de vejez reconocida a la señora MELIDA GALLEGO LOAIZA, sin tener derecho a ello. República de Colombia 10 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Luego la controversia que provocó el conflicto de autos, ineludiblemente le

corresponde a la Jurisdicción contenciosa, como quiera que la demanda instaurada por el I.S.S., es en la MODALIDAD DE LESIVIDAD y esta es una acción de creación jurisprudencial de la esencia de la jurisdicción contenciosa Administrativa, creada solo para impugnar actos administrativos, emitidos por entidades públicas, por lo que es claro que el conocimiento de las presentes diligencias se adscribirá a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa5”. En igual sentido, en la decisión aprobada el 01 de septiembre de 20096, con ponencia de la Magistrada Doctora Julia Emma Garzón de Gómez, esta Corporación estableció: “Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente acción de lesividad tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. De eso se trata el presente asunto, el representante de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de un acto jurídico (Resolución de reconocimiento de pensión de jubilación) expedido por ella misma. Así las cosas no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de las diligencias referenciadas es la jurisdicción del contencioso administrativo”. Entonces, para la Sala, estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine en concordancia con los lineamientos jurisprudenciales

establecidos por esta Corporación7 no cabe duda que el caso particular, corresponde la misma a una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de Lesividad, para que mediante sentencia se declare la nulidad de la resolución 5 Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional DisciplinariaSala N°53 del 04 de junio de 2009 – Rad.200901296, M.P. Angelino Lizcano Rivera. Posición reiterada por esta Sala en providencia del 13 de agosto de 2009, dentro del Rad.200902049, M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera. 6 Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria - Sala N°88 del 01 de septiembre de 2009 – Radicado N° 200901475 00, M.P. Julia Emma Garzón de Gómez. 7 Conflicto Jurisdicción, expediente radicado bajo el No.110010102000200901478, providencia del enero 10 de septiembre de 2009, Sala No. 91, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros; posición reiterada por esta Corporación en los siguientes pronunciamientos: Sentencia aprobada en Sala No. 96 del 21 de septiembre de 2009, dentro del número de radicado No.110010102000200901486 00, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros; Sentencia aprobada en Sala No. 96 del 21 de septiembre de 2009, dentro del número de radicado No.110010102000200901488 00, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros; Sentencia aprobada en Sala No. 125 del 10 de diciembre de 2009, dentro del número de radicado No.110010102000200900758 00, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros.

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO

MENDOZA ALZATE.

En consecuencia, teniendo en cuenta la pretensión perseguida por la entidad demandante, la competencia para conocer del presente asunto debe ser adscrita a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada en el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI – Valle del Cauca-, como se resolverá. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO. Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el entre el suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI – Valle del Cauca - y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL de la misma ciudad, para conocer de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – en la MODALIDAD DE LESIVIDAD formulada por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – I.S.S.-,por intermedio de apoderado contra la resolución N°007663 del 29 de septiembre de 1995, a través de la cual se le reconoció la pensión de

sobrevivientes a la señora ELIZABETH ALZATE DE MENDOZA y FABIO MENDOZA ALZATE, asignando el conocimiento a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, representada en el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI – Valle del Cauca-, acorde con los hechos y lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial, para lo de su competencia. República de Colombia 12 Rama Judicial

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Radicado N°110010102000201201726 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones SEGUNDO: Remitir copia de la presente decisión al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL del Circuito Judicial de la misma ciudad, para su información.

CÚMPLASE

ANGELINO LIZCANO RIVERA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA JORGE ARMANDO OTÁLORA GÓMEZ

Magistrada Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

MARÍA CONSTANZA RIVERA PEÑA

Secretaria Judicial (E)