CSDJ - F11001010200020120285000ADJUNTA20130205092132-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Aprobado según Acta N° 05 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Se pronuncia la Sala en relación con el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre los Juzgados Tercero Municipal de Pequeñas Causas Laborales y Tercero Administrativo Oral, ambos del Circuito de Neiva, con ocasión del conocimiento de la demanda ejecutiva presentada a través de apoderado judicial por la señora PATRICIA DÍAZ en contra de LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO.

ANTECEDENTES PROCESALES

1.- Situación Fáctica. El apoderado judicial de la señora PATRICIA DÍAZ, presentó ante el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas de Neiva, demanda en contra de LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, con el fin de librar mandamiento de pago en contra de la citada entidad, por la suma Cinco millones setecientos ochenta y nueve mil trecientos veintinueve pesos ($5.789.329), a favor de su cliente, correspondientes a la sanción moratoria, que equivale a un día de salario por valor de cincuenta y un mil treinta y tres pesos ($51.233), por mora en el pago de

cesantías parciales. Como título ejecutivo se presentaron, copia auténtica de la Resolución No. 0132 del 26 de febrero de 2010, expedida por la Secretaria de Educación Departamental del, Página 2 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA certificado de salarios expedido por la misma Secretaria de Educación Departamental del Huila, de la fecha de consolidación del derecho a percibir sanción moratoria, y el recibo de pago de las cesantías. 2.- Actuación Procesal. Mediante auto del 5 de septiembre de 2012, el Juzgado Tercero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Neiva, a quien por reparto le correspondieron las diligencias, resolvió DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA, luego de citar el artículo 2º, numeral 5, del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, así como el artículo 297.4 del C.P.A.C.A., Ley 1437 de 2011, para concluir que si bien es cierto la jurisdicción laboral conocía de manera residual de estos asuntos donde se perseguía la ejecución de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, también lo es que con la expedición de la Ley 1437 de 2011, ahora

la competencia recae en la jurisdicción contencioso administrativa. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Neiva, en proveído del 11 de octubre de 2012, resolvió declarar la carencia de competencia para conocer del asunto, por cuanto el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el numeral 6º del artículo 104, norma especial, que establece la Jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de: “Los ejecutivos derivados de cadenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. (Sic a todo lo trascrito). Y cita la decisión proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver un conflicto similar dentro del Radicado N° 201200794, del 9 de mayo de 2012, con Ponencia del Magistrado Jorge Armando Otálora Gómez, que asigna la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Consecuentemente, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones, ordenando la remisión de las diligencias a esta Superioridad para lo fines pertinentes1. 1 Folio 19 - 21. Página 3 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256, numeral 6., de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2, de la ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. 2.- La Solución del conflicto. Lo primero que se debe dilucidar dentro del presente asunto es que, al haber entrado en vigencia el pasado 2 de julio, la Ley 1437 de 2011, “[P]or la cual se expide el

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, habrá de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. (Resaltado no original). Por tanto, al haberse presentado la demanda que ocupa la atención de esta Sala, con posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deberán tenerse en cuenta estas normas sobre la jurisdicción. 3.- Asunto en concreto. En ese orden de ideas, procede esta Corporación a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgados Tercero Municipal de Pequeñas Causas y Tercero Administrativo Oral, ambos del Circuito de Neiva, con ocasión del

conocimiento de la demanda ejecutiva presentada a través de apoderado judicial por la señora PATRICIA DÍAZ en contra de LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO con el fin de obtener pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías parciales, prevista en la Ley 244 de 1995, ya que fueron reconocidas a la docente demandante mediante Resolución Nº 0132 del 26 de febrero de 2010 por la Secretaria de Educación Departamental del Huila. Página 5 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA No en vano la Ley 244 de 1995, adicionada en ese aspecto por el artículo 5 de la Ley 1071 de 20062, estimó el pago de un día de salario por cada día de mora, hasta hacer efectivo el pago de las cesantías reconocidas por acto administrativo en firme, lo cual hace perfectamente determinable la cuantía por la cual se reclama en ejecución. Diferente fuera que se estuviera discutiendo el reconocimiento de las cesantías como litigio a resolver por alguna de las jurisdicciones enfrentadas, pero una vez declarado y reconocido el derecho de las primeras, la ley, como se dijo, estipula la cuantía

como castigo que se debe pagar por no cancelar dentro del período de gracia para ello concebido, consagración ésta que refuerza el argumento de estar frente a cuantías determinadas y ejecutables, no por otra vía distinta a la laboral ordinaria. Ahora bien, por la competencia asignada a la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con el numeral 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), se conocerá de los ejecutivos derivados de: i) Condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por la jurisdicción contenciosa administrativa. ii) Los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y. iii) Los originados en los contratos celebrados por entidades públicas. (Ley 80 de 1993, Contratación Estatal) Así, se tiene que el numeral 7°, artículo 155, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asigna el conocimiento a los Jueces Administrativos en primera instancia, “De los procesos ejecutivos, cuando la 2 MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se

haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este Página 6 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, haciendo referencia a los procesos ejecutivos señalados en la normatividad antes reseñada. Luego, la Sala seguirá la línea jurisprudencial de esta Colegiatura, en su condición de máximo Tribunal de Conflictos entre Jurisdicciones, siempre que se trata de esta clase de acciones3. Por tanto, para resolver el conflicto de jurisdicciones planteado, resulta pertinente en primer lugar acudir a las indicaciones ofrecidas de tiempo atrás y en forma pacífica por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, según la cual haciendo referencia al tema de la relación de trabajo estableció que “la Justicia de trabajo conoce en materia de juicios ejecutivos de todas aquellas obligaciones emanadas de una relación de trabajo, expresión esta cuyo sentido comprende la vinculación que se forma por la sola prestación del trabajo, cualquiera sea la fuente jurídica de donde proceda. No se puede identificar el

concepto de relación de trabajo con el de contrato de trabajo, pues aquella expresión es de un contenido mucho más amplio y nada indica que se quisiera restringir su alcance, como se desprende de la manera reiterada como el código la emplea en lo tocante a ejecución o juicios ejecutivos. De esta suerte, las relaciones entre la administración pública y sus servidores constituyen verdaderas relaciones de trabajo4” (Negrilla fuera de texto). En correspondencia con lo anterior, el artículo 100 del Código Sustantivo del Trabajo determinó que “será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme”. Al tiempo que el artículo 2° de la Ley 712 de 2001 que modificó el mismo artículo del Código de Procedimiento Laboral, consagró en su numeral 5° que la ahora denominada Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación 3Para mayor ilustración, consúltense, entre otras, las siguientes providencias, ambas con ponencia de quien en esta oportunidad cumple igual cometido: Rads. N° 110010102000201200572 00/ 1744C y N° 110010102000201200344 00/1727C, ambos resueltos con Autos del 22 de marzo de 2012 (Acta N° 23). 4 Sentencia del 7 de marzo de 1951. Página 7 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya

dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. Página 9 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. La acción de grupo tampoco es vía idónea para reclamar la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas toda vez que su finalidad es indemnizatoria, bajo los supuestos de la existencia de un daño antijurídico y de responsabilidad extracontractual porque, conforme al inciso

2 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, esto es, tiene un alcance preciso y limitado, mientras que la reclamación de la indemnización moratoria, está dentro de la órbita del derecho laboral administrativo cuyas reglas están dadas por la legislación positiva. Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

En conclusión: (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. Página 10 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

(iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. (iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Subraya fuera de texto) En consecuencia, la Sala estima que quien debe conocer del asunto en conflicto conforme a lo dicho en precedencia es la justicia ordinaria, toda vez que en la

demanda se aportó como anexos una copia de la Resolución No. 0132 del 26 de febrero de 2010, Certificado de salarios expedido por la Secretaria de Educación Departamental del Huila, de la fecha en que se consolida el derecho a percibir la sanción moratoria, y el recibo de pago de las cesantías del BBVA, por tanto, el cobro de la indemnización moratoria es exigible por vía ejecutiva en la medida en que al accionante sólo le corresponde acreditar el retardo y el valor correspondiente a cada día de salario. Es más, en la Ley 1071 de 2006, claramente se estableció que se mantendría la vigencia en punto a las competencias establecidas en la Ley 712 de 20016, por lo 6 “Artículo 2°. Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias. Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001…”. Página 11 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201202850 00 / 1888 C Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA tanto, en casos como el sometido a estudio, donde la acreencia laboral cuyo pago reclama el demandante ya fue reconocida por la administración, y como quiera que

no se está discutiendo la legalidad del acto administrativo que la reconoció, sino muy por el contrario el pago de la sanción moratoria por el extemporáneo pago de la misma, es indudable que el accionante debe acudir a la Jurisdicción Ordinaria, con el fin de que se cristalice dicho pago, que es en últimas lo que se pretende en la demanda, sin que sea del resorte del Juez del Conflicto entrar a determinar si en el caso sub análisis se dan o no los supuestos para la prosperidad de las pretensiones, pues ese es precisamente el tema que deberá debatirse ante el juez natural de esta clase de controversias. Cabe agregar que en el caso de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es posible aplicar aquella máxima según la cual “…El juez de la acción es el mismo de la ejecución…”, porque como se sabe, dicha jurisdicción conoce, sólo excepcionalmente, de procesos ejecutivos, dados en este caso por la misma Ley 1437 de 2011, artículo 104, numeral 6º (Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo) y la Ley 80 de 1993, con sus normas complementarias y reglamentarias. Visto lo anterior, no cabe duda que la pretensión ejecutiva que es aquí objeto de conflicto, deberá ser enviada al conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, porque con certeza la misma proviene de una relación de trabajo, dentro del contenido conceptual definido por la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la Contencioso Administrativa y la Ordinaria Laboral, en el sentido de asignar al JUZGADO TERCERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS LABORALES DE NEIVA, el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada a través de apoderado judicial por la señora PATRICIA DÍAZ en contra de LA NACIÓN-MINISTERIO DE Página 12 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, de conformidad con los razonamientos expuestos en este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al competente y copia de esta decisión al Juzgado TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE NEIVA, para su información.

Por la Secretaría Judicial se comunicará a los sujetos procesales lo aquí decidido.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ANGELINO LIZCANO RIVERA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUÍZ OREJUELA

Magistrada Magistrado Página 13 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial