CSDJ - F11001010200020130011400ADJUNTA20130312111927-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación No. 110010102000201300114 00/1902C Aprobado según Acta No. 16 de la misma fecha. AASSUUNNTTOO AA TTRRAATTAARR Procede la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Justicia Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado 1º Administrativo de Pereira - Risaralda y la Justicia Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Pereira - Risaralda , respecto de la competencia para conocer de la demanda ejecutiva laboral interpuesta por la señora MARÍA TERESA GONZÁLEZ REYES contra LA NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, representado legalmente por MARÍA FERNANDA CAMPO

SAAVEDRA.

ANTECEDENTES El 11 de agosto de 2012, la señora MARÍA TERESA GONZÁLEZ REYES, a través de apoderado judicial formuló demanda ejecutiva laboral contra LA NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, representado legalmente por MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA, con la finalidad de que se librara

mandamiento de pago por la suma de $18.006.705.oo, correspondientes a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución N° 429 de 2010, al igual que el valor de las costas del proceso. República de Colombia 2 Rama Judicial

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Conflicto Negativo entre Jurisdicciones.

.-PRUEBAS APORTADAS

1. Resolución N° 429 del 2 de septiembre de 2010, proferida por la Secretaria de Educación Municipal de Pereira, a través del cual se ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales por valor de $13.257.328.oo, con destino a reparaciones locativas.

2. Certificación de pago parcial de cesantías en la nómina del 25 de febrero de 2011, proveniente de la Fiduprevisora S.A.

ACTUACIÓN PROCESAL 1.- El 8 de noviembre de 2012, le correspondió por reparto el conocimiento de fondo de la demanda al Juzgado 2° Laboral de Pereira, quien en auto de fecha 23 de noviembre de 2012, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, aduciendo: -. Que del contenido de la demanda ejecutiva, resulta claro que la demandante es servidora pública; que en su calidad de docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le fueron reconocidas y pagadas cesantías parciales.

-. Que conforme a los parámetros establecidos en el artículo 104 del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- , el cual entró a regir el pasado 2 de julio de 2012, se le atribuyó la competencia para conocer como Juez Natural de lo relacionado con los empleados públicos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Razones por las cuales rechazó el conocimiento del asunto por falta de jurisdicción, enviándolo para ser repartido entre los Juzgados Administrativos. 2.- El 30 de noviembre de 2012, fue asignado el conocimiento de la demanda al Juzgado 1° Administrativo de Pereira, quien en auto de fecha 10 de diciembre República de Colombia 3 Rama Judicial

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado No. 110010102000201300114 00/1902C Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. de 2012, se abstuvo de asumir conocimiento y trabó la colisión negativa de competencia, considerando, que: -. La demanda ejecutiva que tuvo como base la ejecución de un acto administrativo (Resolución N° 429 del 2 de septiembre de 2012 -fl 2 y 3- ) y la constancia de pago de las mismas (fl. 5), le permitió establecer, que lo que pretende la demandante es ejecutar una obligación emanada de la relación de trabajo, así la actora tenga la calidad de Empleada pública. -. Que conforme a lo preceptuado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el

artículo 2°, numeral 5 de la Ley 712 de 2001, en concordancia con el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo, y las pretensiones expuestas en la demanda, respecto de la constitución de un título ejecutivo complejo, se tradujo en una obligación emanada de la relación de trabajo, correspondiente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. -. Termina concluyendo, que si la demandante hubiese pretendido obtener la nulidad de un acto administrativo, que negara el reconocimiento de la sanción moratoria, en este caso, si sería competente la Jurisdicción Contencioso Administrativa; pero como en el presente asunto lo que se pretende es obtener la ejecución de una suma de dinero que considero la accionante le adeuda la administración, es decir el efectivo pago de una acreencia, cuya existencia del derecho ya está superada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256, numeral 6, de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de República de Colombia 4 Rama Judicial

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Conflicto Negativo entre Jurisdicciones.

Justicia) y el artículo 82 de la Ley 734 de 2002, este Despacho está facultado para dirimir el conflictos de competencia negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Justicia Ordinaria Laboral.

2. Colisión de jurisdicciones Existe el conflicto de competencia cuando dos o más funcionarios investidos de competencia se disputan la adjudicación de una determinada actuación, caso en el cual será positivo; o por considerar que no les corresponde el conocimiento, evento en el cual será negativo; en cualquiera de los dos supuestos, los jueces trabados en conflicto deben anunciar las razones jurídicas por las cuales reclaman o repudian el conocimiento del asunto particular.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, se puede concluir, que el problema jurídico a dilucidar en el presente caso consiste en determinar quién es el operador judicial competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por la ciudadana MARÍA TERESA GONZÁLEZ REYES, por lo que esta Corporación, entrará a analizar los argumentos expuestos por las jurisdicciones en conflicto, la normatividad aplicable al caso sub examine y la voluntad demandatoria del accionante. La controversia objeto de estudio está relacionada con la demanda ejecutiva laboral cuyas pretensiones se encuentran encaminadas a que se libre mandamiento ejecutivo por la suma de $18.006.705.oo, correspondientes a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución N° 429 de 2010, al igual que el valor de las costas del proceso. Diferente fuera que se estuviera discutiendo el reconocimiento de las cesantías

parciales como litigio a resolver por alguna de las jurisdicciones enfrentadas, pero una vez declarado y reconocido el derecho de las primeras, la ley, como se dijo, estipula la cuantía como castigo que se debe pagar por no cancelar dentro del período de gracia para ello concebido, consagración ésta que refuerza el República de Colombia 5 Rama Judicial

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado No. 110010102000201300114 00/1902C Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. argumento de estar frente a cuantías determinadas y ejecutables, no por otra vía distinta a la laboral ordinaria. Ahora bien, por la competencia asignada a la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con el numeral 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), se conocerá de los ejecutivos derivados de: i) Condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por la jurisdicción contenciosa administrativa. ii) Los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y. iii) Los originados en los contratos celebrados por entidades públicas. (Ley 80 de 1993, Contratación Estatal) Así, se tiene que el numeral 7°, artículo 155, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asigna el conocimiento a los Jueces Administrativos en primera instancia, “De los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales

vigentes”, haciendo referencia a los procesos ejecutivos señalados en la normatividad antes reseñada. Así las cosas, la Sala seguirá la línea jurisprudencial de esta Colegiatura, en su condición de máximo Tribunal de Conflictos entre Jurisdicciones, siempre que se trata de esta clase de acciones1. Por tanto, para resolver el conflicto de jurisdicciones planteado, resulta pertinente en primer lugar acudir a las indicaciones ofrecidas de tiempo atrás y en forma pacífica por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, según la cual haciendo referencia al tema de la relación de trabajo estableció que “la Justicia de trabajo conoce en materia de juicios ejecutivos de 1Para mayor ilustración, consúltense, entre otras, las siguientes providencias, ambas con ponencia de quien en esta oportunidad cumple igual cometido: Rads. N° 110010102000201200572 00/ 1744C y N° 110010102000201200344 00/1727C, ambos resueltos con Autos del 22 de marzo de 2012 (Acta N° 23). República de Colombia 6 Rama Judicial

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado No. 110010102000201300114 00/1902C Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. todas aquellas obligaciones emanadas de una relación de trabajo, expresión esta cuyo sentido comprende la vinculación que se forma por la sola prestación del trabajo, cualquiera sea la fuente jurídica de donde proceda. No se puede identificar el concepto de relación de trabajo con el de contrato de trabajo, pues aquella

expresión es de un contenido mucho más amplio y nada indica que se quisiera restringir su alcance, como se desprende de la manera reiterada como el código la emplea en lo tocante a ejecución o juicios ejecutivos. De esta suerte, las relaciones entre la administración pública y sus servidores constituyen verdaderas relaciones de trabajo2” (Negrilla fuera de texto). En correspondencia con lo anterior, el artículo 100 del Código Sustantivo del Trabajo determinó que “será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme”. Al tiempo que el artículo 2° de la Ley 712 de 2001 que modificó el mismo artículo del Código de Procedimiento Laboral, consagró en su numeral 5° que la ahora denominada Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Frente a este tema el Consejo de Estado en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló: “5.3. Formulación de las distintas hipótesis para el reconocimiento de la indemnización moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas. La ley 244 de 19953, textualmente establece: (…) Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 2 Sentencia del 7 de marzo de 1951. 3 Norma subrogada por la Ley 1071 de 2006.

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado No. 110010102000201300114 00/1902C Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir varias posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en

principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. República de Colombia 8 Rama Judicial

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Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. (…) También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna.

En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. La acción de grupo tampoco es vía idónea para reclamar la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas toda vez que su finalidad es indemnizatoria, bajo los supuestos de la existencia de un daño antijurídico y de responsabilidad extracontractual porque, conforme al inciso 2 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, esto es, tiene un alcance preciso y limitado, mientras que la reclamación de la indemnización moratoria, está dentro de la órbita del derecho laboral administrativo cuyas reglas están dadas por la legislación positiva. Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la República de Colombia 9 Rama Judicial

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado No. 110010102000201300114 00/1902C Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

En conclusión: (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. (iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos

frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Subraya fuera de texto) República de Colombia 10 Rama Judicial

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Conflicto Negativo entre Jurisdicciones. Es más, la Ley 1071 de 2006, claramente estableció que se mantendría la vigencia en punto a las competencias establecidas en la Ley 712 de 20014, por consiguiente esta Sala estima que toda vez que la acreencia laboral cuyo pago reclama la demandante, ya fue reconocida por la Secretaria de Educación Municipal de Pereira, y como quiera que no se está discutiendo la legalidad del acto administrativo que la reconoció, sino muy por el contrario el pago de la sanción moratoria por el extemporáneo pago de la misma, es indudable que los accionantes deben acudir a la Jurisdicción Ordinaria, con el fin de que se cristalice dicho pago, que es en últimas lo que se pretende en la demanda, sin que sea del resorte del Juez del Conflicto entrar a determinar si en el caso sub análisis se dan o no los supuestos para la prosperidad de las pretensiones, pues ese es precisamente el tema que deberá debatirse ante el juez natural de esta clase de controversias. Significa lo anterior, que la pretensión ejecutiva que es aquí objeto de conflicto,

deberá ser enviada al conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, porque con certeza la misma proviene de una relación de trabajo, dentro del contenido conceptual definido por la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la Contencioso Administrativa y la Ordinaria Laboral, en el sentido de asignar al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Pereira - Risaralda, el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada a través de apoderado judicial por la señora 4 “Artículo 2°. Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias. Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001…”. República de Colombia 11 Rama Judicial

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MARÍA TERESA GONZÁLEZ REYES contra LA NACIÓN -MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES

DEL MAGISTERIO, de conformidad con los razonamientos expuestos en este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al competente y copia de esta decisión al Juzgado 1º Administrativo de Pereira - Risaralda, para su información.

Por la Secretaria Judicial se comunicará a los sujetos procesales lo aquí decidido.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado República de Colombia 12 Rama Judicial

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Conflicto Negativo entre Jurisdicciones.

LEONIDAS BELLO ARÉVALO

Secretario Ad Hoc