CSDJ - F11001010200020130024100ADJUNTA20130308075307-2013

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Civil y Jurisdicción Contencioso Administrativo. Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE SAN ANDRÉS DE TUMACO y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO con ocasión a la demanda ejecutiva que a través de apoderado judicial, interpuso la señora NANCY LILI CAICEDO SEGURA contra el MUNICIPIO DE LA

TOLA NARIÑO.

Se asignó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria – Civil.

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., seis (6) de marzo del dos mil trece (2013).

Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicación No. 110010102000201300241 00 (5087 – 15)

Aprobado Según Acta de Sala No. 16 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE SAN ANDRÉS DE TUMACO y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO, con ocasión de la demanda ejecutiva interpuesta a través de apoderado judicial por la señora NANCY LILY CAICEDO SEGURA contra el

MUNICIPIO DE LA TOLA - NARIÑO.

ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES Radicado No. 110010102000201300241 00 (5087-15) 1.- El apoderado judicial de la señora NANCY LILY CAICEDO SEGURA, en fecha 26 de julio del 2012, interpuso ante la Jurisdicción Ordinara Civil demanda ejecutiva en contra del MUNICIPIO DE LA TOLA - NARIÑO, en aras de que se librara orden de pago a favor de su poderdante por los valores representados en el pagaré N°76916393 aportado con la demanda, como respaldo de una obligación comercial representada en facturas cambiarias por la compra de alimentos perecederos para el ICBF del municipio. Además deprecó el pago de los intereses corrientes a la tasa máxima expedida por la Superintendencia Bancaria y de los intereses moratorios pactados en el titulo valor. (fl.1 a 13 c.o.). 2.- Llegada la actuación al Juzgado Primero Civil Especializado en Restitución de Tierras de San Andrés de Tumaco, mediante proveído del 31 de julio del 2012, libró mandamiento de pago en la forma solicitada por el demandante respecto del capital y los correspondientes intereses de plazo y moratorios. (fl.15 -16 c.o.). Surtido lo anterior, la actuación fue remitida al Juzgado Segundo Civil del Circuito de

San Andrés de Tumaco, con el fin de avocar su conocimiento o no, resolviendo mediante auto del 16 de octubre de 2012, abstenerse de conocer de la actuación, motivando su decisión en que una de las partes involucradas en el asunto, el MUNICIPIO DE LA TOLA - NARIÑO, es una entidad estatal y según lo preceptuado por la Ley 1107 de 2006 corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocer de los litigios originados en la actividad de dichas entidades. En virtud de lo anterior, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de San Andrés de Tumaco, ordenó remitir el expediente a conocimiento de los Juzgados Administrativos de la ciudad de Pasto. (fl.18 c.o.). 3.- Repartida la actuación al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, el citado despacho mediante decisión del 18 de enero de 2013, con base en el numeral 6 del Art. 104 de la Ley 1437 de 2011 y el Art. 297 de la misma obra, concluye que en el caso de marras, el pagaré obra como base del recaudo ejecutivo, sin que se exprese que la obligación contenida en dicho titulo valor sea proveniente de un contrato estatal, por lo cual se abstiene de avocar conocimiento sobre el proceso aludido, añadiendo que “(…) el pagare así expedido constituye un titulo valor autónomo, el cual, por disposición legal se escinde de la relación causal que le dio origen, en 3

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CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más

funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros a cerca de quién debe conocerlo.

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3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no halla sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, los cuales pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad

general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y con el fin de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)”

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el cual se encuentra anexo al escrito de demanda1 Así las cosas, el conflicto negativo que nos ocupa será dirimido partiendo del factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, para el caso, se tiene que la Jurisdicción Contencioso Administrativa sólo conoce de dos tipos de ejecuciones, así:  Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, al tenor del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.  De los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993. 1 Fl. 1 a 13 c.o. 6

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aplica la regla general consagrada en los artículos 14 y 16 del Código de Procedimiento Civil, las cuales asignan competencia a la Jurisdicción Ordinaria Civil para conocer de todos los asuntos contenciosos que no correspondan a la Jurisdicción Administrativa. Así pues, al no advertirse que para la ejecución de la obligación en cabeza del MUNICIPIO DE LA TOLA - NARIÑO, se tenga la necesidad de concurrir al “contrato estatal” o a cualquier otra fuente constitutiva de su origen remoto, pues el documento está revestido de la condición de pagare y por consiguiente de título valor, conforme al precitado artículo 619 del Código de Comercio, legitima per se el derecho literal y autónomo en ellos incorporada. En tal orden, es claro que al dirigir la demanda contra el MUNICIPIO DE LA TOLA - NARIÑO, el demandante acudió ante el Juez ordinario, en razón a la naturaleza de la obligación exigida representada en el citado pagaré N°76916393, evento con el cual no se configura ninguno de los eventos exigidos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, encontrándole razón a los planteamientos esbozados por el Juez Administrativo. Así, vemos que el Código de Procedimiento Civil, dispone: “ARTÍCULO 14. COMPETENCIA DE LOS JUECES MUNICIPALES EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 794 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los jueces municipales conocen en única instancia:

1. De los procesos contenciosos que sean de mínima cuantía, salvo los que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. De los procesos de sucesión de mínima cuantía

3. De la celebración del matrimonio civil, sin perjuicio de la competencia atribuida a los notarios por la ley.

4. De los procesos verbales de que trata el artículo 435.

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5. De los procesos atribuidos a los jueces de familia en única instancia, cuando en el municipio no exista juez de familia o promiscuo de familia.

6. De los demás procesos cuya competencia sea asignada por la ley.

ARTÍCULO 16. COMPETENCIA DE LOS JUECES DE CIRCUITO EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 794 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de la competencia que se asigne a los jueces de familia, los jueces de circuito conocen en primera instancia de los siguientes procesos:

1. De los procesos contenciosos que sean de mayor cuantía, salvo los que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. De los procesos atribuidos a los jueces de familia en primera instancia, cuando en el circuito no exista juez de familia o promiscuo de familia.

3. Los de nulidad, disolución y liquidación de sociedades que no correspondan a los jueces civiles del circuito especializados.

4. Los de expropiación, salvo los que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso

administrativo y de pertenencia que no correspondan a la jurisdicción agraria, estos últimos cualquiera que sea su cuantía.

5. Los de división de grandes comunidades.

6. Los de cesión de bienes y concurso de acreedores.

7. Los de jurisdicción voluntaria, salvo norma en contrario.

8. Las diligencias de apertura, publicación y reducción a escrito de testamentos que no correspondan a los jueces de familia.

9. Los demás procesos que no estén atribuidos a otro juez.” En consecuencia, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, la demanda ejecutiva materia de colisión, es ajena a la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011, razón por la cual el competente para conocer de la misma es la Jurisdicción Ordinaria Civil en aplicación de lo dispuesto en los precitados artículos del Código de Procedimiento Civil, representada en el presente caso por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de San Andrés de Tumaco, a quien se le asignará la competencia.

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CIRCUITO DE SAN ANDRÉS DE TUMACO y el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada en el primero de los Despachos Judiciales mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE SAN ANDRÉS DE TUMACO, y copia de la presente al JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado 9

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HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

LEONIDAS BELLO AREVALO

Secretario Judicial Ad - Hoc

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Radicado: 110010102000201300241 00

Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Aprobada según Acta No. 16 del 6 de marzo de 2013

SALVAMENTO DE VOTO Con el mayor respeto pero con el vigor y entereza que reclama la defensa de los principios y valores que subyacen en nuestra Carta Política, expreso los motivos que me llevaron a disentir del pronunciamiento adoptado mayoritariamente en el asunto de la referencia, al no compartir la decisión de dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEXTO LABORAL y TERCERO ADMINISTRATIVO, ambos del Circuito de Ibagué, con ocasión del conocimiento de la

ACCION DE NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO presentada por la

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2011, en virtud del cual se entiende por negada la solicitud que presentó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales para que se le pagara la sanción por mora en la cancelación de las cesantías de que trata la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006. Como se observa, la acción presentada por la accionante, supone una controversia sobre la viabilidad del pago de dicha sanción, impugnando judicialmente el acto administrativo que resolvió virtualmente su solicitud. 2.- Ahora bien, es importante señalar que la Sala trae a colación lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia 2777/2004, providencia que unificó la disparidad de posiciones presentadas al interior de esa Corporación en relación con la vía judicial apta para lograr el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías. Sin embargo, contrario a lo que termina por concluir la Sala mayoritariamente, dicha providencia no indica la acción ejecutiva como la única vía procesal apta para lograr el pago de la sanción. En efecto, como concluye el Consejo de Estado en la providencia en cita, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer de este tipo de asuntos cuando exista un acto administrativo susceptible de ser atacado; para el caso, este bien puede ser los que reconozcan las cesantías, así como los fictos o expresos que resuelven sobre la solicitud del interesado para obtener el pago de la sanción: “Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas

y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”. Luego no cabe duda, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal 11

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confunde la ley como base de la ejecución, cuando lo cierto es que ésta apenas es la fuente de la obligación. Siendo entonces la ley la fuente de la obligación, no es posible concluir que ella sea suficiente para lograr que el juez ordinario libre mandamiento ejecutivo; para ello se requerirá, en todo caso, constituir un título complejo conformado por el acto de la administración de reconocimiento y orden de pago de las cesantías, constancia de notificación y ejecutoria y de que presta mérito ejecutivo. De ahí que sea necesario un pronunciamiento de la Administración referido al día cierto en que debió haberse efectuado el pago, el día cierto en que lo hizo y la determinación del salario diario devengado por el interesado al momento de causarse la mora. ii) La inexistencia de este pronunciamiento, diferente al que se obtiene cuando el interesado solicita expresamente el reconocimiento y pago de la sanción por mora, afecta la integridad del título ejecutivo complejo, toda vez que no es posible afirmar de la obligación su claridad, certeza y exigibilidad.2 2 La misma providencia en que se apoya la Sala: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos,

porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión 12

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de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la contenciosa administrativa y la ejecutiva laboral. La primera, cuando lo pretendido sea atacar la integridad jurídica del acto expreso o ficto que negó la solicitud de reconocimiento y pago de la misma; en tanto que, la segunda cuando no esté en controversia la viabilidad del pago, y el interesado acude directamente al juez laboral para obtener el libramiento de pago a su favor, en cuyo caso habrá de integrarse el título ejecutivo complejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo. c) En ambas situaciones, el interesado siempre habrá de provocar el pronunciamiento de la Administración, ya sea para intentar por esta vía el pago de la sanción –mediante la presentación de una solicitud encaminada al efecto — o constituir en debida forma el título ejecutivo complejo. d) De optar el interesado por la primera de las vías, la acción a interponer será la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; mientras que si decide obviarla, acudiendo directamente al juez laboral, deberá asegurarse que el título ejecutivo complejo esté debidamente configurado, lo cual se logra aportando: 1) Copia del Acto administrativo por medio del cual se reconoció el pago de las cesantías; 2) Una certificación de la administración encaminada a brindar la siguiente información: fecha exacta en que debió haberse pagado dicha prestación, el estado actual del pago y el monto del salario diario devengado por el interesado. alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la

acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.” 13

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cesantías que le fueron reconocidas a través de la Resolución N° 3322 del 16 de septiembre de 2010. Por lo tanto no estamos frente a un proceso de ejecución, como podría pensarse pues claras son las pretensiones de la demanda en donde, se itera, se pide la declaratoria de nulidad del referido acto administrativo referido y como consecuencia del restablecimiento del derecho el pago de la sanción. Así las cosas, esta Colegiatura no puede ir más allá de lo pretendido por la actora en el líbelo demandatorio, el cual está dirigido se reitera, a obtener como se dijo la DECLARACIÓN DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO, derivado del silencio administrativo negativo, originado en la petición del día 4 de noviembre de 2011, en cuanto negó la accionada a pagar la sanción por mora establecida en el Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 derivados de la omisión del pago oportuno de las cesantías que le fueron reconocidas a través de la Resolución N° 3322 del 16 de septiembre de 2010 y no le fueron canceladas en el tiempo que la Ley ordena y a título de restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada a cancelar las sumas solicitadas por la demandante. Dichas pretensiones, permiten dilucidar que el asunto sub examine gira en torno a una ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, acción que de acuerdo con su naturaleza está dirigida a obtener en primer lugar, la declaratoria de invalidez del acto o de los actos administrativos que se estimen contrarios a las normas superiores y en segundo lugar, en lo referente al restablecimiento que tiene

como finalidad la de retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar los efectos del acto nocivo o a indemnizar los efectos lesivos del mismo. Así las cosas, el Juez encargado de dirim