CSDJ - F11001010200020130025900ADJUNTA20150302195052-2015
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F11001010200020130025900ADJUNTA20150302195052-2015
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2015
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No: 110010102000201300259 00
Registro proyecto: 23 de febrero de 2015
Aprobado según Acta N° 13 de 25 de febrero de 2015
REFERENCIA: Única instancia. Evaluación de indagación preliminar
DENUNCIADO: Fanny Contreras Escobar, magistrada del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
DENUNCIANTE: Octavio Rodríguez Linares DECISIÓN: Terminación y archivo
I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a evaluar el mérito de la indagación preliminar abierta con el fin de determinar si Fanny Contreras Escobar, en su calidad de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pudo haber incurrido en alguna falta disciplinaria como ponente de la sentencia de 18 de diciembre de 2012, mediante la cual ese tribunal revocó la decisión adoptada por la primera instancia, que había acogido las pretensiones del demandante.
II. HECHOS Y ACTUACIÓN PROCESAL
1. La queja. El 29 de enero de 2013 el señor Octavio Rodríguez Linares solicitó al Consejo Superior de la Judicatura que se investigue disciplinariamente a la Magistrada Fanny Contreras Escobar, “por fallar en contra de los antecedentes jurisprudenciales existentes y cambiar de postura sin dar explicaciones o las dadas
no ser convincentes”. Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 Indicó el señor Rodríguez Linares que la Magistrada desconoció el precedente judicial, al ser ponente de la sentencia de 18 de diciembre de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia proferida el 24 de febrero de 2012 por el Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que había resuelto en su favor el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que él presentó contra el Departamento de Cundinamarca, con el fin de que se le reconociera y pagara, como factor salarial, la bonificación por servicios prestados y, en consecuencia, la reliquidación de prestaciones sociales. Manifestó el denunciante que en la sentencia de 18 de diciembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cambió de postura respecto de la adoptada en decisiones anteriores, en casos con las mismas pretensiones sobre reconocimiento de bonificación pensional por servicios prestados. Además, el Tribunal de Cundinamarca desconoció que otros tribunales administrativos del país y varios juzgados administrativos de Bogotá han aceptado la bonificación pensional, con fundamento en la inaplicación de la expresión “orden nacional” del Decreto 1042 de 1978, para hacer extensivo el beneficio a los servidores públicos del orden territorial. Afirmó el denunciante que el Consejo de Estado ha inaplicado la expresión “orden nacional” del mencionado decreto en varias sentencias relativas a solicitudes de reconocimiento de la bonificación pensional.
El denunciante sostuvo igualmente que los magistrados de la subsección a la que pertenece la Magistrada Fanny Contreras Escobar “vienen fallando en contradicción con las otras subsecciones de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dejando a los actores en el peor desconcierto de inseguridad jurídica, porque no se entiende como frente a unos mismos hechos y fundamentos legales se dan fallos contradictorios”1.
2. La indagación preliminar. El 27 de febrero de 2013, en virtud de la anterior queja, se dispuso abrir indagación preliminar con el fin verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria y si se ha actuado bajo el amparo de alguna causal de exclusión de responsabilidad, para lo cual se ordenó la práctica de pruebas2. 1 Folios 1 a 6. 2 Folios 9 a 11.
Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00
3. Notificación a la investigada. Fanny Contreras Escobar, en su calidad de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue notificada de la decisión de abrir indagación preliminar en su contra, mediante edicto que fue fijado en la secretaría judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 9 de mayo de 2013 y desfijado el 14 de mayo de 2013 a las 5 de la tarde3.
4. Defensa de la investigada. El 14 de mayo de 2013 la Magistrada Fanny Contreras Escobar, mediante abogada, solicitó a esta Sala que dispusiera el archivo de la indagación preliminar iniciada en su contra, porque ella no cometió
ningún hecho violatorio de las normas constitucionales y legales. Precisó que el demandante en esta actuación disciplinaria solo pretende atribuir responsabilidad a la magistrada por su inconformidad con la decisión tomada por el Tribunal Administrativo, que se adoptó de conformidad con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado y bajo los principios de independencia y autonomía funcional. La solicitud de archivo se funda en las siguientes razones: i) en el presente caso no existe conducta cuestionable disciplinariamente porque la sentencia objeto de la inconformidad del denunciante se adoptó teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en tanto órgano de cierre de la jurisdicción administrativa, ii) la Magistrada valoró en su conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica el cambio de jurisprudencia adoptado por la Subsección, teniendo en cuenta que no existía sobre el tema un criterio unificado en los tribunales del país y que el Consejo de Estado orientaba su jurisprudencia en el sentido de no reconocer la extensión del régimen salarial del nivel nacional a los empleados del orden territorial, con posterioridad al Decreto 1919 de 2002. Precisó que las decisiones de inaplicación de la expresión “orden nacional” que invoca el denunciante fueron proferidas por el Consejo de Estado en 2007 y 2008, mientras que las que invocó la Magistrada fueron proferidas en 2009, iii) las decisiones de otros tribunales administrativos y de juzgados administrativos citadas por el denunciante no constituyen precedente vinculante. El precedente que “impera para este caso” es el del Consejo de Estado, corporación en la que no
existe uniformidad de criterio frente al tema de la bonificación por servicios. Por 3 Folio 40. Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 demás, la Magistrada, como se indicó, varió el criterio con sustento en decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado4.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios judiciales de la rama judicial, de acuerdo con el artículo 256.3 de la Constitución Política, y para conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra las magistradas y los magistrados de los tribunales, de conformidad con el artículo 112.3 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia.
En consecuencia, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la responsabilidad disciplinaria de Fanny Contreras Escobar, en su calidad de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de la denunciada irregularidad de proferir una sentencia contraria al precedente judicial.
B. Identificación de la investigada La investigación disciplinaria del presente caso se ha adelantado contra la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Fanny Contreras Escobar, quien desempeña el cargo de Magistrada en descongestión de dicho tribunal desde el 31 de agosto de 2011 al menos hasta el 11 de abril de 2013, fecha de la constancia expedida por el Secretario General del Consejo de Estado5.
C. Análisis del caso Durante la indagación preliminar quedó demostrado que en efecto, el 18 de
diciembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento 4 Folios 52 a 65. 5 Folio 23. Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 del derecho iniciado por el señor Octavio Rodríguez Linares. En esta sentencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió revocar la decisión de primera instancia proferida el 24 de febrero de 2012 por el Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que había reconocido al demandante la bonificación por servicios prestados y había ordenado, en consecuencia, la reliquidación de las prestaciones sociales. La Sala observa, por una parte, que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria se ha pronunciado sobre el tema de las decisiones de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocan decisiones de primera instancia que reconocen bonificaciones por servicios prestados a empleados del orden territorial, al terminar actuaciones disciplinarias contra magistradas del mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por decisiones similares a la adoptada por la magistrada Fanny Contreras Escobar en el caso que dio origen a la presente actuación disciplinaria. Por otra parte, la Sala nota que la sentencia cuestionada sí contiene la argumentación que explica el cambio de razones para decidir casos con la misma o similar hipótesis fáctica. A continuación la Sala se referirá a cada uno de los aspectos mencionados. La Sala constata, en armonía con lo sostenido por la magistrada Fanny Contreras
Escobar, que esta Corporación, mediante decisión de 21 de octubre de 2013, con ponencia del magistrado Pedro Alonso Sanabria Buitrago, resolvió terminar una actuación disciplinaria iniciada en contra de la misma magistrada, en virtud de una queja idéntica a la presente, en la que el denunciante también cuestionó la decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó una decisión de primera instancia de un juzgado administrativo de Bogotá que había reconocido a un empleado público del orden departamental la bonificación por servicios prestados. En esa oportunidad, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideró que debía terminar la actuación iniciada contra la magistrada Fanny Contreras Escobar porque en la sentencia cuestionada “sí fueron expuestas las razones de derecho para desconocer el precedente horizontal”. Además, porque se demostró que la magistrada “ni omitió, ni produjo decisión caprichosa o arbitraria al revocar el fallo de primera instancia” sino que se limitó a exponer lo que en su criterio permitía considerar que el demandante no tenía el derecho reclamado. Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 En el mismo sentido, el 6 de junio de 2013, con ponencia de Henry Villaraga Oliveros, esta Sala resolvió terminar la acción disciplinaria iniciada contra las magistradas Lilia Aparicio Millán y Fanny Contreras Escobar, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por haber revocado en segunda instancia una decisión de primera instancia que había dispuesto el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados a un empleado público del orden
departamental. En esta ocasión, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura terminó la actuación disciplinaria contra las magistradas por considerar que la sentencia de segunda instancia cuestionada “fue el resultado de un estudio y análisis propicio del material probatorio allegado y de la Ley aplicable al mismo”. La Sala pasa a referirse a la sentencia de 18 de diciembre de 2012, objeto de cuestionamiento por parte del señor Octavio Rodríguez Linares. La Sala nota, en efecto, que la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el denunciante, a diferencia de lo sostenido por él, sí contiene las razones por las cuales el Tribunal Administrativo varía su criterio respecto del aplicado en casos anteriores en los que también se había pretendido la extensión de la bonificación por servicios a los empleados del orden territorial, con fundamento en la inaplicación de la expresión “orden nacional” contenida en el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978. La magistrada ponente, en la sentencia de 18 de diciembre de 2012, luego de referirse a las pretensiones y a los hechos de la demanda, se refirió al concepto de la violación, acápite en el que da cuenta que el demandante invocó la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha inaplicado la expresión “orden nacional” del artículo 1 del Decreto 1042 de 1978, para extender a los empleados públicos territoriales la bonificación por servicios prestados. La Magistrada afirmó expresamente que si bien en un caso anterior relativo al
mismo tema accedió a la inclusión de la bonificación por servicios prestados para los empelados territoriales, “la nueva tesis adoptada por esta Sala, plasmada en la sentencia de 20 de noviembre de 2012, expediente 11001-33-31-008-2011-0043001, demandante Héctor Julio Vaca, demandado: departamento de Cundinamarca, Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 controversia: bonificación por servicios prestados, magistrada ponente, doctora Lilia Aparicio Millán, impone a este Despacho el cambio de criterio jurisprudencial como a continuación se planteará”. Al explicar el cambio jurisprudencial, la Magistrada sostuvo que no es procedente acceder en el caso bajo estudio a las pretensiones de la demanda porque hacer extensivo a un empleado público del orden territorial un beneficio restringido por el legislador de 1978 a los empleados del orden nacional “implica un abierto desconocimiento” de la Constitución Política y la ley. Además, ordenarle al departamento de Cundinamarca reconocer “un emolumento que se encuentra contemplado únicamente para los empleados del orden nacional” implicaría “arrogarse una competencia que no le corresponde”. Agregó la Magistrada que dado que la bonificación por servicios prestados no tiene carácter prestacional sino salarial, no es posible aplicar el artículo 1 del Decreto 1919 de 2002, pues esta disposición autoriza la aplicación del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a los empleados de la rama ejecutiva del nivel central y descentralizado de los niveles departamental, distrital y municipal.
La magistrada Fanny Contreras Escobar explicó que en el caso bajo estudio no están dadas las condiciones para aplicar la excepción de inconstitucionalidad, para dejar de aplicar la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978, porque esta expresión en sí misma no es violatoria del derecho a la igualdad. Precisó la Magistrada que la situación de un empleado público del orden territorial departamental, como la del actor, no es la misma que la de los empleados con vinculación nacional, por lo que no se presenta la situación de trato diferenciado respecto de personas que se encuentran en la misma situación. Agregó que en el caso bajo estudio no se demostró la violación de normas constitucionales, con la falta de aplicación al actor (empleado del orden territorial departamental) de una norma prevista para empleados del orden nacional ni se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados. Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 La Magistrada, al referirse a las sentencias del Consejo de Estado invocadas por el denunciante, manifestó que “no existe identidad fáctica entre dichas decisiones y el asunto bajo examen” por lo que no son aplicables al caso bajo estudio. La Sala constata, a partir de las anteriores referencias al texto de la decisión de segunda instancia de 18 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que la Magistrada ponente sustentó de manera suficiente y adecuada la decisión de revocar la sentencia de primera instancia. En el texto de la sentencia de segunda instancia, como se indicó, se mencionan las
pretensiones, los hechos, el concepto de la violación, los argumentos del recurso de apelación y se plantea el problema jurídico a resolver. Además, en las consideraciones se explican las razones de la decisión y los motivos jurídicos por los que en el caso bajo estudio no se va a extender la bonificación por servicios prestados, como había hecho el Tribunal Administrativo en algunos casos anteriores: porque la Sala a la que pertenece la magistrada Contreras Escobar adoptó una tesis diferente en noviembre de 2012. Para la magistrada, la razón principal para no seguir inaplicando el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978 radica en que este, en sí mismo, no implica una violación de la Constitución Política y, en el caso concreto, no genera una violación del derecho a la igualdad del demandante. La Sala constata entonces que la magistrada Fanny Contreras Escobar proyectó una decisión de segunda instancia, que luego fue aprobada por la Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la que pertenece, con una explicación adecuada y suficiente de las razones de la decisión y del cambio de criterio jurisprudencial. La Magistrada motivó adecuadamente la decisión de revocar la decisión de primera instancia de reconocer la bonificación por servicios prestados, en el cambio de decisión de la Sala, en el análisis del artículo 1 del Decreto 1042 de 1978 y la improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad que se deriva de dicho análisis, y en el análisis de la aplicabilidad al caso de la jurisprudencia de otros tribunales administrativos y del Consejo de Estado. No observa la Sala que la decisión de segunda instancia refleja que la Magistrada
profirió una sentencia arbitraria o caprichosa, desprovista de razones que justifiquen y expliquen la decisión. La decisión tomada por la Magistrada, al estar Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 fundamentada en razones derivadas del análisis jurídico y de la jurisprudencia aplicable, no constituye falta disciplinaria sino una manifestación de la autonomía e independencia con que debe actuar todo funcionario judicial, sin que importe, para la legalidad de la decisión, que los sujetos procesales no compartan el sentido de la misma, por ser contraria a sus intereses y pretensiones. Por lo mismo, la Sala considera que no se trata de una decisión caprichosa o arbitraria, independientemente de que el señor Oscar Rodríguez Lineros no la comparta por ser contraria a sus pretensiones. Es claro entonces para la Sala que la magistrada Fanny Contreras Escobar no incurrió en ninguna conducta constitutiva de falta disciplinaria y que el hecho por el cual fue denunciada (fallar en contra de los antecedentes jurisprudenciales) no implicó el incumplimiento de ningún deber ni el desconocimiento de ninguna prohibición y en esta medida no tiene ninguna relevancia disciplinaria. Analizar la decisión de primera instancia en función de un cambio jurisprudencial respecto de un tema jurídico que por demás no es pacífico en la jurisprudencia administrativa y explicar las razones y los motivos de su decisión, aunque no se acojan las pretensiones del denunciante, no constituye ni puede constituir falta disciplinaria alguna. Se trata, por el contrario, del cumplimiento de sus deberes como funcionaria judicial, por demás, de manera adecuada.
Adicionalmente, la Sala tiene en cuenta que en dos decisiones previas de esta Corporación (6 de junio y 21 de octubre de 2013), relativas a casos en que la misma Magistrada Fanny Contreras Escobar ha sido denunciada por idéntica razón, es decir, por revocar en segunda instancia decisiones de primera instancia que han reconocido la bonificación por servicios a empleados del departamento de Cundinamarca, esta Sala ha terminado la actuación disciplinaria iniciada en su contra. Dado que las denuncias en estos casos se han referido al mismo cuestionamiento, procede en este caso tomar la misma decisión adoptada respecto de esas denuncias, es decir, terminar la actuación contra la magistrada Fanny Contreras Escobar. La Sala no observa entonces que exista motivo alguno para continuar adelante con la actuación disciplinaria iniciada contra la magistrada Fanny Contreras Escobar, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que terminará y Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00 archivará la actuación disciplinaria iniciada, de conformidad con el artículo 73 del código disciplinario único, según el cual, cuando en cualquier etapa de la actuación disciplinaria aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO.- TERMINAR la actuación disciplinaria iniciada contra Fanny Contreras Escobar, en su calidad de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con la denuncia presentada en su contra por el señor Octavio Rodríguez Linares, y en consecuencia ordenar el archivo definitivo del expediente. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Fanny Contreras Escobar. TERCERO.- COMUNICAR esta decisión al señor Octavio Rodríguez Linares. CUARTO.- ENVIAR el expediente a la Secretaría Judicial de esta Sala para las notificaciones y comunicaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO PRESIDENTE VICEPRESIDENTE Funcionario de única instancia Radicado número: 110010102000201300259 00
