CSDJ - F11001010200020130026000ADJUNTA20131011153246-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., dos de octubre de dos mil trece.

Magistrado Ponente: Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201300260 00

Aprobado Según Acta No. 76 de la fecha. ASUNTO Procede la Sala a evaluar el mérito de la indagación preliminar impulsada contra los doctores MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ,

LUCENY ROJAS CONDE Y GERMÁN RODOLFO ACEVEDO RAMÍREZ,

Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. LA CONDUCTA A INVESTIGAR La señora Gloria Carmenza Torres Rodríguez, mediante escrito radicado el 29 de enero del presente año en la Secretaría de esta Corporación, solicitó a la Presidencia investigar la presunta conducta irregular en que pudo incurrir la Dra. MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, Magistrada del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Indicó la quejosa que, luego de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Cundinamarca, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución que le negó el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados y demás factores salariales, el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá falló el 12 de febrero de 2012, de manera favorable a sus pretensiones, no obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia de la

Magistrada MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, lo revocó el 19 de octubre siguiente, en Sala con los Magistrados LUCENY ROJAS CONDE

Y GERMÁN RODOLFO ACEVEDO RAMÍREZ.

Como en sentir de la señora Torres Rodríguez, la funcionaria judicial desconoció los fallos de otros Tribunales Administrativos y juzgados de la misma especialidad, así como el precedente del Consejo de Estado, presentó la respectiva queja. ANTECEDENTES Mediante auto del 28 de febrero del presente año, se inició la indagación preliminar, ordenándose allegar diversos medios probatorios, como la decisión de la cual se duele la quejosa y la calidad de funcionaria de la servidora denunciada, quien igualmente presentó las explicaciones del caso. De entrada, la Dra. MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ solicitó la terminación de la actuación, puesto que en su sentir no existió falta disciplinaria alguna, ya que la queja presentada por la señora Torres Rodríguez se fundamentó en la inconformidad con la conclusión de un debate que fue definido bajo los principios de autonomía e independencia, siguiendo los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Afirmó, que no corresponde a la verdad lo expuesto por la denunciante, en cuanto a que el fallo atacado es inverso a la jurisprudencia del Consejo de Estado y, contrario a ello, en su decisión se realizó un estudio juicioso de los argumentos de autoridad de las Altas Cortes expuestos en providencias aplicables al caso de la quejosa.

Así mismo, indicó que en la providencia se dijo que los entes estatales no tienen competencia para crear factores salariales, por ser del resorte exclusivo del Congreso. Además, bajo la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1919 de 2002, que fijó el Régimen de prestaciones sociales para empleados públicos y reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial, por lo tanto, “…no es procedente el reconocimiento de prestaciones diferentes a las ordenadas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional”, teniendo en cuenta que en el Departamento de Cundinamarca la bonificación por servicios había sido suspendida por tener origen ilegal al haberse reconocido en Decretos Departamentales y por lo mismo con falta de competencia”. Y si bien, continuó la Magistrada, el Decreto 1919 de 2002 homologó las prestaciones sociales de los empleados del orden nacional a los territoriales, no es menos que “…guardó silencio frente a la norma que regula los factores salariales adicionales a la asignación básica establecidos en el Decreto 1042 de 1978 para los empleados del orden nacional. Sin embargo, dicha circunstancia no habilita la inaplicación de la expresión del “del orden nacional” (sic), a que alude el artículo 1º de la referida disposición, en consideración a que la Jurisprudencia vigente del Consejo de Estado orientaba en no hacer extensivo el beneficio”1. Indicó que el criterio expuesto en su decisión, actualmente se mantiene por el Consejo de Estado y, al respecto, adjuntó copia de la decisión del 31 de

mayo de 2012, con ponencia del Consejero Gerardo Arenas Monsalve. Finalmente, solicitó que en el evento de advertirse ilicitud sustancial, se le excluya de responsabilidad bajo el amparo de la causal 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, toda vez que, amparada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, llegó a la convicción invencible de que a la quejosa no le asistía derecho al factor salarial del orden nacional. CONSIDERACIONES En virtud de lo previsto en los numerales 3º del artículo 256 de la Constitución Política y 3º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala es competente para conocer en única instancia los procesos disciplinarios seguidos contra los Magistrados de los Tribunales, entre otros funcionarios. Partiendo del principio según el cual en el derecho disciplinario funcional, la falta siempre supone la existencia de un deber, cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento trae como consecuencia la respuesta represiva del Estado y por ende una sanción. 1 Fl. 33 La potestad disciplinaria entendida, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “…como la facultad para corregir las fallas o deficiencias provenientes de la actividad de los servidores públicos, se torna en una prerrogativa tendiente a proteger al ciudadano de eventuales arbitrariedades por incumplimiento de las directrices fijadas en la ley, con ella se evita que quienes prestan funciones públicas lo hagan de manera negligente y contraria al servicio, desconociendo el interés general que debe orientar las

actuaciones estatales...”2. Por lo tanto, el derecho disciplinario constituye un “…mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública…”3. Es así como el artículo 196 de la ley 734 de 2002, define la falta disciplinaria, en los siguientes términos: “…Artículo 196. FALTA DISCIPLINARIA. Constituye falta disciplinaria y da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes y prohibiciones, la incursión en las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás leyes. Constituyen faltas gravísimas las contempladas en este Código…”. De la misma manera, debe el operador disciplinario, reconocer aquellos eventos en los cuales no se presentó incumplimiento alguno a los deberes y proceder con la decisión que en derecho corresponde, mediante la aplicación de los mecanismos otorgados por la Ley para inhibirse o terminar un asunto en favor de los funcionarios. 2 Sentencia C-028/06 3 Corte Constitucional, sentencia C-653/01 Caso concreto. Resulta entonces imperioso analizar si en su actuar funcional, la doctora MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, y de paso, sus compañeros de Sala, Dres. LUCENY ROJAS CONDE y GERMÁN RODOLFO ACEVEDO RAMÍREZ, Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrieron en conducta irregular al revocar el fallo emitido el

17 de febrero de 2012 por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, que concedió las pretensiones a la señora Gloria Carmenza Torres Rodríguez Pues bien, en torno a esa situación, desde ya, se advierte que la decisión a emitirse en esta ocasión no será otra diferente a la autorizada por los artículos 73 y 210 de la Ley 734 de 2002, esto es, la terminación de la actuación disciplinaria, en consideración a que la conducta denunciada no está prevista en la ley como falta disciplinaria, ya que la decisión que es objeto de queja se encuentra cobijada por los principios de autonomía e independencia, como acertadamente lo expresó la Dra. GONZÁLEZ

GUTIÉRREZ.

En efecto, revisado el fallo del 19 de octubre de 2012, emitido por la Dra.

MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, en Sala con los Dres.

LUCENY ROJAS CONDE Y GERMÁN RODOLFO ACEVEDO RAMÍREZ, Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se advierte que la pretensión de la señora Gloria Carmenza Torres se orientaba a la declaratoria de nulidad de las resoluciones 1602 del 9 de julio de 2010 y 0457 del 4 de mayo de 2011, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados y demás factores de salarios solicitados y, por lo tanto, a título de restablecimiento, se le reconociera y pagara la bonificación por servicios prestados, conforme con los Decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002.

Lo anterior, porque prestó sus servicios como Profesional Universitaria, al departamento de Cundinamarca y nunca se le ha reconocido la bonificación, cuando a partir de la expedición del Decreto 1919 de 2002, los empleados departamentales gozan del mismo régimen de prestaciones sociales de los empleados de la rama ejecutiva del nivel Nacional. En torno a esa reclamación, debe advertirse que si bien el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá falló de manera favorable a los intereses de la demandante, no es menos que los ahora denunciados en el fallo de segunda instancia, luego de hacer alusión a las pretensiones y los argumentos del a quo, iniciaron sus consideraciones con el límite que la Constitución Política le puso a la expedición de normas sobre régimen de prestaciones sociales, en tanto en el artículo 76 “…determinó que el congreso de la República crearía todos los empleos y fijaría las escalas de remuneración de los distintos empleos así como el régimen de prestaciones sociales, hecho que se ratificó con la expedición del acto legislativo No. 1 de 1968, por medio del cual se consagró que el Congreso determinaría las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones”. De otro lado, trajeron a colación las normas del Acto Legislativo 1 de 1968, Decreto 1222 de 1986 -Régimen Político Departamentaly el Decreto 1919 de 2002 como desarrollo de la Ley 4ª de 1992, mediante el cual se regula el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, para concluir que el gobierno determinó “…que todos los empleados públicos vinculados o

que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, gozan del régimen de prestaciones sociales fijado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Públicos del Orden Nacional, homologando de esta manera en materia prestacional los empleados territoriales con los nacionales, de manera tal que en uno y otro caso se reconocerán los mismos factores de salario fijados por la ley”4. Con relación a la bonificación por servicios prestados, indicaron que el Decreto5 710 de 1978, por el cual se estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, y las escalas de remuneración de dichos empleos, disponiendo en el artículo 42, la “Bonificación por servicios prestados” como factor salarial, lo cual se mantuvo en el Decreto 1042 de 1978, como en el 872 de 1992 y el 1031 de 2011, concluyendo que “…la bonificación por servicios prestados desde la norma de su creación y los decretos posteriores que han fijado las asignaciones básicas para las vigencias respectivas ha determinado su ámbito de aplicación para los empleados públicos del orden nacional. Sin embargo, en virtud de lo consagrado en el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, los empleados territoriales cuentan con el mismo régimen de prestaciones sociales establecido para los empleados púbicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público Nacional, razón por la cual los factores que constituyen el salario de estos últimos debe aplicarse a los empleados territoriales, por expresa

autorización de la Ley”6. 4 Fl. 9 del fallo. 5 Expedido por el Presidente de la República con base en las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5ª de 1978. 6 Fl. 11 del fallo Finalizó el fallo, señalando que la bonificación por prestación de servicios no era aplicable a la demandante, quien se encontraba vinculada con el departamento de Cundinamarca, puesto que si bien el Decreto 1919 de 2002 homologó los empleados “en materia de prestaciones”, no lo fue en materia salarial: “En virtud de lo anterior, teniendo en cuenta que la homologación del Decreto 1919 de 2002 hace referencia al régimen de prestaciones, mas no al régimen salarial, la Sala considera necesario establecer la diferencia entre estas dos figuras y así determinar si la bonificación solicitada ostenta la calidad de prestación social, o por el contrario constituye salario..”. De la mano de la jurisprudencia del Consejo de Estado, describieron que la bonificación por servicios prestados se incluye como factor salarial, que es la retribución o contraprestación directa por los servicios que se suministran; mientras que la prestación social tiene como finalidad la de cubrir algunos riesgos contingentes propios de la prestación del servicio, es decir, “… no puede confundirse el sentido expresado en el Decreto 1919 de 2002, en cuanto fue claro al establecer que los empleados del orden departamental, distrital y municipal gozarían del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Públicos del Orden Nacional, lo cual de ninguna manera significa que deba equipararse el régimen salarial establecido a nivel nacional, para los empleados de dichas

entidades territoriales, pues como se indicó, dicha competencia comprende una serie de facultades mucho más complejas que no pueden ser sustituidas por una remisión de orden legislativo que en ningún momento habló de salarios, sino de prestaciones sociales”7. 7 Fl. 17 del fallo En ese orden de ideas, considera la Sala, que en la citada decisión se hizo una interpretación de las normas salariales y prestacionales para los empleados del orden nacional y departamental, así como lo que debía entenderse por salario y prestación, para concluir que eran diferentes y por lo tanto no podían prosperar las pretensiones de la actora. Así las cosas, no puede la jurisdicción disciplinaria emitir reproche alguno respecto de los Magistrados denunciados, puesto que la decisión estuvo precedida de un análisis íntegro y ponderado de los medios de convicción arrimados, es decir, la providencia como tal no presenta irregularidades que permita censurar el comportamiento de los servidores judiciales. Lo anterior, en tanto que no puede desconocerse que los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley, es decir, que gozan de total autonomía funcional para proveer, y en esas condiciones le está prohibido a otra autoridad intervenir en las mismas, salvo cuando se advierta la presencia de actos injustos o que constituyan abusos del poder. Significa lo anterior, que los jueces en ejercicio de su función de administrar justicia y, concretamente cuando al proferir sus fallos actúan de manera ponderada en la interpretación del material probatorio y las normas aplicables, no son sujetos disciplinables, en tanto que los ampara el principio de la autonomía funcional reconocido por la Constitución Política en los

artículos 228 y 230 y desarrollados por la Corte Constitucional y esta 8 9 Corporación. De antaño, la Corte Constitucional ha señalado: “Es necesario advertir, por otra parte, que la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe la autonomía en la interpretación y aplicación del derecho según sus competencias. Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno. Ahora bien, si se comprueba la comisión de un delito al ejercer tales atribuciones, la competente para imponer la sanción es la justicia penal en los términos constitucionales y no la autoridad disciplinaria. Ello resulta de la autonomía garantizada en los artículos 228 y 230 de la Constitución”10. Y no interesa que con posterioridad el Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Carmenza Torres Rodríguez, el 28 de febrero del presente año, dejara sin efecto la sentencia del 19 de octubre de 2012, emitida por los Magistrados disciplinables, puesto 8 “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. 9 “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios

auxiliares de la actividad judicial”. 10 Sentencia C417 de 1993. Corte Constitucional que la tutela, en sentir de la citada Colegiatura, prosperó porque en el fallo de los disciplinados no se aludió a la razón por la cual no se tuvo en cuenta la jurisprudencia en torno a la inaplicabilidad de la frase “del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 y, en ese sentido, se ordenó expedir nueva decisión en la que se discerniera sobre ese aspecto, lo cual efectivamente se cumplió a cabalidad. En efecto, acatando el fallo de tutela, el 10 de septiembre último, la Subsección F en Descongestión de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió la decisión, en la cual mantuvo su posición de negar las pretensiones de la demandante bajo los mismos argumentos y, sobre la inaplicabilidad de la expresión “del orden nacional”, señalaron se relevaban de acoger la línea sentada por su Superior, puesto que la Corte Constitucional de manera expresa se pronunció con relación a la constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, declarándolo exequible en sentencia C-40211 del 3 de julio del presente año, en el cual se indicó: “14.2. En segundo lugar, esta vez desde el punto de vista formal, exigir que el Decreto acusado tenga alcance no solo para los servidores públicos del orden nacional, sino también para aquellos adscritos al nivel territorial, configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada”.

Y más adelante concluyó: “Así, tanto a partir de la Constitución derogada como de la Carta Política vigente, el Gobierno tenía vedado extender el campo de regulación a la determinación del régimen salarial de los servidores públicos de la Rama 11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Ejecutiva del nivel territorial. Además, dicha extensión uniforme no puede llevarse válidamente a cabo de acuerdo al parámetro constitucional vigente, merced del grado de autonomía anteriormente explicado.

15. Con base en los anteriores argumentos, se tiene que el primer problema jurídico materia de decisión debe resolverse de manera negativa. En consecuencia, no están los presupuestos para decidir acerca del segundo problema jurídico, relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad, en tanto su supuesto metodológico es la existencia de un mandato constitucional de regulación uniforme del régimen salarial, que sirviera como criterio de comparación entre los servidores del nivel nacional y del territorial.

Como ese mandato no concurre en la Carta Política, dicho juicio no puede llevarse a cabo. Por ende, se impone la declaratoria de exequibilidad de los apartes normativos acusados, por el cargo analizado en esta sentencia”. En ese orden de ideas, se considera que el comportamiento de los Magistrados denunciados no estructura falta disciplinaria alguna, pues su decisión se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia reglados en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política: “ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas

prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. “ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. Así las cosas, se procederá conforme con los artículos 7312 y 21013 de la Ley 734 de 2002, esto es, a terminar la actuación iniciada respecto de la Dra.

MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, así como a sus

compañeros de Sala, Dres. LUCENY ROJAS CONDE y GERMÁN

RODOLFO ACEVEDO RAMÍREZ.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE TERMINAR la actuación disciplinaria iniciada a la Dra. MARTHA JEANNETTE GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, así como a sus compañeros de Sala, Dres. LUCENY ROJAS CONDE Y GERMÁN RODOLFO ACEVEDO RAMÍREZ, Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en 12 “TERMINACIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO. En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la

cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias”. 13 “ARCHIVO DEFINITIVO. El archivo definitivo de la actuación disciplinaria procederá en cualquier etapa cuando se establezcan plenamente los presupuestos enunciados en el presente Código”. consecuencia se dispone el ARCHIVO DEFINITIVO de las diligencias, conforme con lo expuesto en la parte expositiva de esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUIZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GOMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE AVILA

Secretaria Judicial