CSDJ - F11001010200020130032000ADJUNTA20130704174308-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201300320 00

Registro: 28-06-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C., Cuatro (04) de julio de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 050 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO 13 LABORAL DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE CALI Y EL JUZGADO 6º ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, con ocasión de la demanda de ejecutiva laboral1, formulada a través de apoderado, por la señora

TERESITA CARDONA RODRÍGUEZ contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES

SOCIALES DEL MAGISTERIO.

ANTECEDENTES 1 Folios 3 al 23 C.O Ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la señora TERESITA CARDONA RODRÍGUEZ, a través de apoderado judicial, demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, para que a través de sentencia, se ordene librar mandamiento de pago a su favor, por la suma de diez millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil doscientos setenta y un pesos ($10.448.271.OO M/C) por concepto indemnización de un día de salario por

cada día de retardo hasta que se hizo efectivo el pago de las cesantías parciales, se libre mandamiento de pago además por cinco millones ochocientos treinta y seis mil trescientos sesenta y nueve pesos ($5.836.369 M/C) por los intereses moratorios, causados desde el 5 de diciembre de 2012, momento en que se hizo efectivo el pago, hasta la presentación de la demanda, y que se condene en costas a la demandada institución. Precisó la accionante que dichas prestaciones le fueron reconocidas mediante la Resolución Nro.4143 3 21 0578 del 25 de enero de 2010, de lo que se infiere que si el pago de dichas prestaciones se hizo el 5 de diciembre de 2010, con posterioridad al momento en que se cumplieron los 65 días hábiles establecidos en la ley para que se efectuara el pago, la demandada debe reconocer y pagar lo solicitado, en los términos señalados por la ley para ello. TRÁMITE PROCESAL 1.- Por reparto2 correspondió al Juzgado 13 Laboral de Oralidad del Circuito de Cali, Valle del Cauca, el cual mediante auto3 de fecha 27 de noviembre de 2012, dispuso su rechazo y declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente proceso, en atención a las siguientes consideraciones: 2 Folio 24 C.O 3 Folio 25 y 26 C.O  Así las cosas, debe darse aplicación a los numerales 7º del artículo 155 y 297 numeral 4º del C.P.C y de lo C.A, en el cual se establece que los juzgados administrativos conocen los actos administrativos que cumpliendo unos requisitos especiales, conste el

reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación a cargo de la respectiva autoridad administrativa; norma que entró en vigencia el 2 de julio de 2012 y por la cual el juez laboral ya no tiene la competencia para conocer de estos asuntos, máxime cuando el mismo fue radicado el 3 de sepiembre de la presente anualidad.  De esta manera, dicha oficina judicial se declara incompetente y por consiguiente rechaza de plano la presente demanda, ordenando remitir el asunto a los jueces administrativos de reparto, tras considerar que son los llamados a asumir el conocimiento, teniendo en cuenta el lugar donde se emitieron los actos administrativos expuestos, conforme a lo ordenado en el inciso 1º del artículo 85 del C.P-C, el cual es aplicable por analogía laboral por disposición del artículo 145 del C.P.L. y de S.S. 2.- Mediante reparto4 del 12 de diciembre de 2012, se asignó el concomimiento del presente asunto al Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Cali, Valle-, quien mediante auto5 del 29 de enero del presente año trabó el conflicto negativo de competencia, y ordenó la remisión del expediente a esta Colegiatura para lo concerniente a la definición de autoridad competente, ante las siguientes consideraciones:  El artículo 104, numeral 6 de la Ley 1437 de 2011, establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta juridicion, así como los

procenientes de laudos arbitrales en que huniere sido parte una entidad pública; e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 4 Folio 28 C.O 5 Folios 17 a 21 C.O  Si bien el artículo 297 numeral 4º del CPACA establece: “Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, no es menos cierto que dicho artículo debe interpretarse sistemáticamente, bajo el criterio determinado por el ya citado artículo 104 ibídem, el cual delimita los actos administrativos objeto de ejecución al ámbito de una conciliación, laudo o contrato estatal.  Por lo que resulta equivocada a juicio del despacho, la apreciación del Juzgado 13 Laboral de Oralidad del Circuito de Cali cuando señala la competencia de ésta jurisdicción del asunto que hoy convoca la atención de éste despacho, con base en los artículos 155 numeral 7º y 297 numeral 4º de la ley 1437 de 2011, que en nada tienen que ver con el título base del asunto bajo estudio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO 13 LABORAL DE ORALIDAD DEL

CIRCUITO DE CALI Y EL JUZGADO 6º ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE

CALI. Problema jurídico La solución del conflicto aquí planteado entre jurisdicciones, supone como problema jurídico asignar la competencia para conocer de las reclamaciones de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías por parte de una Entidad Pública, conforme lo dispuesto en la ley 244 de 1995, a partir del tipo de Acción por la que habrá de encauzarse la misma. Lo primero que habrá de resaltarse es que se trata de una demanda presentada6 en vigencia del nuevo Código –CPACA-, -3 de septiembre de 2012lo que de suyo implica que sea ésta la normatividad aplicable al caso concreto, tal como lo advirtió el Juez Administrativo, a la luz de lo previsto en el incisos 1º y 2º del artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437 de 2011), que disponen que: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. (Negrilla fuera de texto). En consecuencia, esta Corporación tendrá que abordar el estudio de los siguientes aspectos: i) La sanción moratoria por el pago tardío de cesantías reconocidas a los servidores públicos; ii) La competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa

según las nuevas disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACAy iii) El alcance interpretativo que ha reconocido a la sentencia No. 2777/2004 proferida por el Consejo de Estado, con ponencia del Honorable Consejero Jesús María Lemos Bustamante, dado que, en el presente caso, los extremos del conflicto fundamentan su manifestación de incompetencia en dicha providencia. El estudio de estos asuntos, permitirá asimismo absolver los siguientes interrogantes fundamentales: i) La ley que establece la sanción moratoria es la 6 Folio 2 al 14 C.O fuente de la obligación o la obligación misma; ii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. iii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción Ejecutiva. iv) Qué consecuencias jurídicas puede generar para el servidor público que emite el acto administrativo e incumple el pago en términos, inobservando con ello el principio de legalidad del gasto. Para el efecto, la Sala se remite a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos que han involucrado estos mismos problemas jurídicos7, lo cual puede ser resumido en los siguientes términos: La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos. 1.- Previamente, habrá que destacar que lo pretendido por la accionante, no es lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo alguno, sino lograr que

se dicte mandamiento ejecutivo a su favor con ocasión de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías de que trata la ley 244 de 1995 y 1071 de

2006. Como se observa, la acción presentada por la señora TERESITA CARDONA RODRÍGUEZ, no supone una controversia sobre la viabilidad del pago de dicha sanción. 2.- Ahora bien, es importante señalar que la Sala trae a colación lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia 2777/2004, providencia que unificó la disparidad de posiciones presentadas al interior de esa 7 Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013, Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha, Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha y Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha.

Corporación en relación con la vía judicial apta para lograr el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías. Sin embargo, se debe aclarar que dicha providencia no indica la ejecutiva como la única vía procesal apta para lograr el pago de la sanción. En efecto, como concluye el Consejo de Estado en la providencia en cita, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer de este tipo

de asuntos cuando exista un acto administrativo susceptible de ser atacado; para el caso, este bien puede ser los que reconozcan las cesantías, así como los fictos o expresos que resuelven sobre la solicitud del interesado para obtener el pago de la sanción: “Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”. Luego no cabe duda, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos. 3.- Siendo en este caso viable la acción ejecutiva para lograr lo pretendido por la accionante, advierte la Sala que para ello no basta con que ésta acredite el retardo y el valor correspondiente a cada día de retardo para entender configurado el título ejecutivo base de la pretensión, pues no basta con la norma que establece la sanción; esto al menos por dos razones: i) ello supone en sí mismo, ni más ni menos, confundir la ley como base de la ejecución, cuando lo cierto es que ésta apenas es la fuente de la obligación. Siendo entonces la ley la fuente de la obligación, no es posible concluir que ella sea

suficiente para lograr que el juez ordinario libre mandamiento ejecutivo; para ello se requerirá, en todo caso, constituir un título complejo conformado por el acto de la administración de reconocimiento y orden de pago de las cesantías, constancia de notificación y ejecutoria y de que presta mérito ejecutivo. De ahí que sea necesario un pronunciamiento de la Administración referido al día cierto en que debió haberse efectuado el pago, el día cierto en que lo hizo y la determinación del salario diario devengado por el interesado al momento de causarse la mora. ii) La inexistencia de este pronunciamiento, diferente al que se obtiene cuando el interesado solicita expresamente el reconocimiento y pago de la sanción por mora, afecta la integridad del título ejecutivo complejo, toda vez que no es posible afirmar de la obligación su claridad, certeza y exigibilidad.8 Sin más consideraciones, y a manera de conclusión tenemos que, lo establecido en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en relación con el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. 8 La misma providencia en que se apoya la Sala: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto

administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.” La obtención judicial del pago de la sanción por mora que establece la ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la contenciosa administrativa y la ejecutiva laboral. La primera, cuando lo pretendido sea atacar la integridad jurídica del acto expreso o ficto que negó la solicitud de reconocimiento y pago

de la misma; en tanto que, la segunda cuando no esté en controversia la viabilidad del pago, y el interesado acude directamente al juez laboral para obtener el libramiento de pago a su favor, en cuyo caso habrá de integrarse el título ejecutivo complejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo. En ambas situaciones, el interesado siempre habrá de provocar el pronunciamiento de la Administración, ya sea para intentar por esta vía el pago de la sanción –mediante la presentación de una solicitud encaminada al efecto — o constituir en debida forma el título ejecutivo complejo. De optar la interesada TERESITA CARDONA RODRÍGUEZ por la primera de las vías, la acción a interponer será la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; mientras que si decide obviarla, acudiendo directamente al juez laboral, deberá asegurarse que el título ejecutivo complejo esté debidamente configurado, lo cual se logra aportando: 1) Copia del Acto administrativo por medio del cual se reconoció el pago de las cesantías; 2) Una certificación de la administración encaminada a brindar la siguiente información: fecha exacta en que debió haberse pagado dicha prestación, el estado actual del pago y el monto del salario diario devengado por el interesado. Caso concreto Lo constituye la demanda ejecutiva laboral instaurada contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a través de apoderado judicial, por la señora TERESITA CARDONA RODRÍGUEZ, para que a través

de sentencia, se ordene librar mandamiento de pago a su favor, por la suma de diez millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil doscientos setenta y un pesos ($10.448.271.OO M/C) por concepto indemnización de un día de salario por cada día de retardo hasta que se hizo efectivo el pago de las cesantías parciales, se libre mandamiento de pago además por cinco millones ochocientos treinta y seis mil trescientos sesenta y nueve pesos ($5.836.369 M/C) por los intereses moratorios, causados desde el 5 de diciembre de 2012, momento en que se hizo efectivo el pago, hasta la presentación de la demanda, y que se condene en costas a la demandada institución. De entrada, la Sala se permitirá recordar que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, la misma que, de acuerdo a los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. Así mismo, la competencia se define como la facultad que tienen los jueces para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. Es así como, en casos como el sub lite en que no hay controversia sobre el derecho, por existir Resoluciones de reconocimiento y constancias o pruebas del pago tardío, no cabe duda que la interesada puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante acción ejecutiva. Entonces, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda no buscan controvertir la integralidad del acto administrativo alguno, sino el pago de una sanción prevista por la ley, con ocasión de la cancelación no oportuna de una

prestación contenida en la Resolución Nro.4143 3 21 0578 del 25 de enero de 2010, se concluye que el asunto es netamente ejecutivo, derivado de una obligación que habrá de reunir los requisitos contemplados por el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo, en concordancia con el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil9. Es así que en palabras del doctrinante colombiano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, en su libro titulado La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa10, distingue lo siguiente: “Así las cosas y analizado el aspecto relativo a la competencia de la jurisdicción civil, se tiene que los títulos ejecutivos que no sean susceptibles de tramitarse por el proceso ejecutivo ante la jurisdicción contencioso administrativa serán del conocimiento de la jurisdicción civil ordinaria por regla general, y por excepción de la jurisdicción ordinaria laboral, en los casos de títulos ejecutivos que se deriven de una relación laboral o de conflictos del Sistema Integral del Seguridad Social, como podría ser por el incumplimiento en el pago del valor de las cesantías reconocido a un servidor público mediante acto administrativo. Recuérdese que la regla general, en los procesos de ejecución, está en manos de la justicia ordinaria, no de la justicia administrativa, como lo ha reconocido el Consejo de Estado. En consecuencia, para la Sala, una vez estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub examine, no cabe duda que en el caso particular, corresponde la misma a una demanda ejecutiva laboral para que se libre mandamiento de pago contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -, ordenándosele pagar a la demandante la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías parciales, que fueron reconocidas mediante la precitada resolución. Lo anterior conduce indudablemente a dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 2° 9 “ARTÍCULO 488. Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.” (Subraya fuera de texto) 10 Págs. 299 – 300, Editorial Librería jurídica Sánchez R. Ltda., 3ª edición. 2010. de la ley 712 de 2001, modificatoria del Código Procesal del Trabajo, por lo que el asunto aquí analizado debe ser asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en cabeza del JUZGADO 13 LABORAL DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE

SANTIAGO DE CALI.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, R E S U E L V E Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO 13 LABORAL DE

ORALIDAD DEL CIRCUITO DE CALI Y EL JUZGADO 6º ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el primero de los nombrados. Segundo.- Remítase el presente proceso a conocimiento del JUZGADO 13 LABORAL DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE SANTIAGO DE CALI, y copia de la presente providencia al JUZGADO 6º ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ

MORA

MAGISTRADA MAGISTRADA

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

MAGISTRADO MAGISTRADO

ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADO

Continúan Firmas………………….

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL