CSDJ - F11001010200020130036800ADJUNTA20130502124424-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Radicación No.110010102000201300368 00

Registro: 22-04-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C. Dos (02) de mayo de dos mil trece (20139 Aprobada en Sala Según Acta No. 032 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de la misma ciudad, con ocasión de la Acción Popular, presentada por el señor JOHN MÁXIMO MUÑOZ TELLEZ, Representante de la Veeduría País Transparente en contra de LA

ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE URIBE Y OTROS.

ANTECEDENTES Ante el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el señor JOHN MÁXIMO MUÑOZ TELLEZ, Representante de la Veeduría País Transparente, presentó demanda de Acción Popular1 en contra de LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y OTROS, para que mediante sentencia que haga transito a cosa Juzgada se declare que la ALCALDÍA

MAYOR DE BOGOTÁ, LA ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE, EL

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL

ESPACIO PÚBLICO Y LA SEÑORA GLORIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ

DE RODRÍGUEZ en calidad de propietaria del establecimiento público Autoservicio el Porvenir, por acción o por omisión se encuentran permitiendo o realizando ocupación indebida del espacio público en la zona de cesión adscrita al Distrito Capital ubicada en la calle 32 Sur entre carreras 20 y 19A, y como consecuencia de ello, se ordene a las accionadas a que cesen la ocupación indebida del espacio público y de ser el caso, ordene la realización de obras civiles que se necesiten para tal fin. TRAMITE PROCESAL 1.- La Acción popular fue presentada ante el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual mediante auto2 del 23 de junio del 2011, admitió la demanda, y decretó pruebas.

2. El 9 de agosto de 2011, la apoderada especial de la Alcaldía de Bogotá, presentó escrito3 de contestación de la demanda en la que manifestó que se opone completamente a las pretensiones del demandante, dado que no se observan vulneraciones a los derechos colectivos mencionados, y que de existir vulneración alguna, ésta proviene de los particulares, en este caso, la propietaria del establecimiento de comercio “El Porvenir”. 1 Visible a folio 1 al 5 del C.1 2 Folios 43 a 45 C.O 3 Folios 50 a 61 C.O  En el escrito además el accionado presentó excepciones de fondo así: falta de legitimación en la causa pasiva por tratarse en este caso de personas particulares quienes están ejerciendo la ocupación que el actor considera de uso público, inexistencia de la omisión por parte del Distrito Capital, inexistencia de la vulneración de los derechos

colectivos citados como violados por el Distrito Capital, ausencia del daño contingente y el principio de legalidad de la función administrativa. 3.- En auto4 del 22 de junio de 2012, dado que el proceso se encuentra para fallo, el Juzgado del conocimiento dispuso enviar la presente acción popular a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera distribuida entre los Juzgados Administrativas, en virtud de lo dispuesto en los Acuerdos de Descongestión Nro. PSAA12-9454 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura-Sala Administrativa. 4.- Mediante escrito5 del 13 de septiembre de 2012, la apoderada judicial de la Alcaldía de Bogotá presentó alegatos de conclusión, en los que sostuvo lo siguiente:  El 27 de agosto del año anterior, la Coordinadora Jurídica de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, realizó visita técnica al establecimiento de comercio “El Porvenir”, ubicado en la calle 32 Sur No. 19 – 22, donde se constató que existe vulneración del espacio público, pues se avizoró que el establecimiento ubica carros de mercado, bicicletas de carga y otros elementos que no hacen parte del 4 Folios 128 a 129 C.O 5 Folios 380 a 285 C.O mobiliario urbano, además de existir parqueo de motos y ventas ambulantes.  El Departamento Administrativo de Espacio Público DADEP, realizó nueva visita técnica al referido lugar el 12 de septiembre del año en curso, el cual certificó que la vulneración al espacio público continúa, por esta razón se citó en diligencia de opiniones al administrador del

citado establecimiento, quien manifestó que sí se encuentra ocupando los espacios públicos con carros de mercado y triciclos, comprometiéndose a buscar una solución para su retiro.  Queda claro entonces, que la Administración Distrital ha realizado todos los actos concernientes para ejercer el control sobre el tema y así mantener el orden y el control del espacio público del lugar. 5.- La Procuradora 194 Judicial I para Asuntos Administrativos, LUISA FERNANDA GÓMEZ HERNÁNDEZ, rindió concepto6 acerca de la referida acción popular en los siguientes términos:  El Ministerio Público encuentra acreditada la amenaza de los derechos colectivos al goce de espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público demandados por el señor JOHN MÁXIMO MUÑOZ TELLEZ, por lo que solicitó a la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe como entidad garante de los derechos colectivos, para que realice de manera eficiente y eficaz las acciones administrativas correctivas y policivas que le corresponden, en procura de la cesación de la vulneración de los derechos colectivos de la recuperación del espacio público. 6 Folios 395 a 405 C.O 6.- El Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, en auto7 del 10 de diciembre de 2012, resolvió declarar que carece de jurisdicción y competencia para continuar con el trámite de las presentes diligencias, propuso el conflicto negativo de competencia ante la Jurisdicción Civil y ordenó el envío del expediente a los Juzgados Civiles de Bogotá para el debido reparto, precisando lo siguiente:  Para el despacho es claro que la responsabilidad, bien sea de

particulares, como de Estado, se determina del estudio de la causa que origina el daño y alrededor de éste y así se determinará que autoridad debe conocer el asunto constitucional.  En el presente caso la responsabilidad recae en el accionar del establecimiento privado “Autoservicio El Porvenir” , por la invasión del espacio público, mientras que la fuente de la responsabilidad para las entidades públicas es una eventual omisión del deber de vigilancia.  Se reitera que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce de las acciones populares, cuando el origen o motivo del daño contingente, la amenaza, la vulneración o el agravio de los derechos e intereses colectivos, lo determina la acción u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de la función administrativa, independientemente de las personas contra las cuales se dirige la demanda, en todos los demás casos le corresponderá el conocimiento de las acciones a la Jurisdicción Ordinaria, como ocurre en el presente asunto. 7 Folios 410 a 417 C.O 7.- Mediante reparto del 17 de enero de 2013, le correspondió el estudio de las diligencias referidas al Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá, el cual, en Proveído8 del 6 de febrero de la misma anualidad, manifestó no tener la competencia para asumir el conocimiento atribuido, en razón a los siguientes planteamientos:  Con la demanda se determinó en primer lugar la pretensión y la obligación de las autoridades publicas encargadas de conservar y recuperar el goce y buen uso del espacio público, mal puede darse interpretación diferente al factor orgánico previsto en el inciso 1º del

artículo 15 de la Ley 472 de 1998, y por lo mismo resulta claro que la competencia para conocer de este asunto esta en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. 8.- Con base en lo anterior, el juez del conocimiento propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Superioridad para que dirima al respecto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia: Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de la misma ciudad. 8 Folios 24 al 28 Libro Anexo Problema Jurídico: Se circunscribe a establecer si, en atención a la demanda de Acción Popular presentada por el señor JOHN MÁXIMO MUÑOZ TELLEZ, Representante de la Veeduría País Transparente contra la ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE Y OTROS, la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Civil Ordinaria.

Caso Concreto: Lo constituye la demanda de Acción Popular instaurada contra LA ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE Y OTROS, para que mediante sentencia que haga transito a cosa Juzgada se declare que la

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, LA ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE,

EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL

ESPACIO PÚBLICO Y LA SEÑORA GLORIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ DE RODRÍGUEZ en calidad de propietaria del establecimiento público “Autoservicio el Porvenir”, por acción o por omisión se encuentran permitiendo o realizando ocupación indebida del espacio público en la zona de cesión adscrita al Distrito Capital ubicada en la calle 32 Sur entre carreras 20 y 19A, y como consecuencia de ello, se ordene a las accionadas a que cesen la ocupación indebida del espacio público y de ser el caso, ordene la realización de obras civiles que se necesiten para tal fin. Al respecto cabe recordar que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, se le dio categoría constitucional a las acciones populares y de grupo. Debido a esta normativa constitucional y con el propósito de cumplir con el mandato de la norma, se hizo urgente la reglamentación y desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política. Por tal razón, en el año de 1998 se expidió la Ley 472 de mediante la cual se reguló lo relativo a las mencionadas acciones, la competencia para su definición y el procedimiento aplicable, entre otras materias relacionadas con el tema. De tal manera que el artículo 16 de la Ley 472 de 19989, dispone lo siguiente: Artículo 16: De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. De acuerdo con lo anterior, es claro que cuando se ejerza la acción popular

contra una entidad pública o una persona privada que desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente es la Contencioso Administrativa, y los demás casos serán del conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en lo Civil. Con el mismo razonamiento debe señalarse que el artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. En este evento, la demanda de Acción Popular objeto del conflicto sin lugar a dudas está dirigida contra LA ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE URIBE Y LA SEÑORA GLORIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ DE RODRÍGUEZ, entre otros, entidades de naturaleza pública y privada, para que, en el caso de las 9 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. públicas, dejen de ser omisivas y ejerzan control y vigilancia y apliquen las normas de defensa de los bienes de uso público, tendientes a la recuperación y protección de los derechos presuntamente vulnerados por el establecimiento de comercio “Autoservicio El Porvenir”, y en el caso de la

entidad Privada, que cese la ocupación indebida del espacio público en la zona de cesión adscrita al Distrito Capital ubicada en la calle 32 Sur entre carreras 20 y 19ª. Por lo anterior y teniendo en cuenta que la señora GLORIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ DE RODRÍGUEZ propietaria del establecimiento de comercio “Autoservicio El Porvenir”, es la demandada y que a pesar de los requerimientos por parte de la alcaldía Local RAFAEL URIBE URIBE en la búsqueda de la recuperación del citado espacio público, éste no se ha logra, persistiendo la vulneración demandada, en tanto, que dicha zona ha sido tomada por el mencionado establecimiento, para parqueo de motocicletas, estacionamiento de carritos de mercado, y bicicletas “triciclos”, construcción de materas y demás situaciones publicitarias que invaden el espacio público, afectando dicha área. Así las cosas, este Sala observa que el precitado establecimiento comercial de naturaleza jurídica privada, es el generador de las presuntas violaciones a los derechos colectivos impetrados en la acción constitucional; siendo la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, LA ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO, entidades que cumplieron con su obligación legal de iniciar el proceso de control y vigilancia sobre el particular, llamado a responder directamente por las mencionadas conductas. Lo anterior, lo podemos evidenciar en el informe técnico10 presentado ante el Juzgado 21 Administrativo, en el cual se describen las actuaciones administrativas adelantadas frente a la situación de ocupación del espacio

público por parte de los propietarios del establecimiento de comercio denominado “Autoservicio el Porvenir”, a quienes se les han proferido sanciones, cerramientos del establecimiento, y llamados para que procedan a solucionar lo de la invasión de la zona afectada. Fue preciso el Legislador, cuando estableció en la Ley 472 de 1998 la regulación especial a las acciones populares, fijando los linderos tanto en la jurisdicción como en la competencia, empleando terminología adecuada y precisa, con el firme propósito de reducir las dificultades interpretativas, para un mejor desempeño de la función pública, otorgando el conocimiento de los procesos, advirtiendo en el articulo 15 ibídem, que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocerá de las acciones populares que se originen con ocasión de los actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las privadas que desempeñen funciones administrativas; y en su artículo 16, la norma es clara en definir la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Civil de las acciones populares en primera instancia. De esta manera, del análisis de las normas precitadas, se tiene que el conocimiento de las acciones populares radica en los Jueces Civiles del Circuito, salvo para el caso, en el que el origen del proceso dependa de actos, acciones u omisiones de las autoridades administrativas. En otras palabras: la Jurisdicción Contenciosa solo conoce de aquellas acciones populares en las que de manera directa resulte posible atribuir responsabilidad un ente público. 10 Folios 141 a 143 C.O Ahora bien, en el presente asunto, la demanda se dirigió contra la

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, LA ALCALDÍA LOCAL RAFAEL URIBE,

EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA SEÑORA GLORIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ DE RODRÍGUEZ, no obstante se evidencia que sobre las tres primeras demandadas, todas entidades de derecho público, recae un deber de vigilancia y control, mientras que sobre la última de las nombradas, entidad de naturaleza privada, recae el hecho genitor de la supuesta infracción a los derechos colectivos invocados. Entonces para tener en cuenta, la responsabilidad, bien sea de los particulares, como del Estado, se determina del estudio de la causa que origina el daño y alrededor de éste, es necesario entrar a establecer que, o quien lo genera, para definir dicha fuente y proceder así a orientar el asunto referente a la competencia del conocimiento de la presente acción constitucional. Y es ahí, en este punto que llegamos a concluir que la causa de la afrenta a los derechos incoados en la presente Acción Popular por los propietarios del establecimiento de comercio denominado “Autoservicio el Porvenir”, se precisa en el accionar de un particular, mientras que sobre el Estado recae una eventual omisión del deber de vigilancia. Entonces, para precisar, es el origen del daño, el que determina la viabilidad de las pretensiones; en el caso sub examine, la fuente del hecho generador es atribuible a los particulares; así que, para definir la competencia no se mira solamente el factor orgánico, sino el origen y la causa eficiente de la violación o amenaza de los derechos colectivos presuntamente quebrantados.

Es palmario, entonces, que la Jurisdicción Ordinaria Civil es competente para conocer de la Acción Popular, por reunirse las exigencias del artículo 16 de la ley 472 de 1998. Resulta oportuno resaltar que en un caso que guarda relación con el que nos ocupa, el Consejo Superior de la Judicatura11 en decisión de fondo dentro del radicado Nro. 110010102000201002062 00, el 4 de agosto 2010, señaló lo siguiente: “Lo anterior, por cuanto la persona jurídica desarrolla actividades financieras y es en el desarrollo de esta actividad que presuntamente vulnera los derechos colectivos de la comunidad, por lo cual el Juez Civil quien debe entrar a determinar su responsabilidad, en concordancia con los artículo 14, 15 y 16 y 18 Ley 472 de 1998, los cuales contemplan que la acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (Artículo 14), y que el competente para conocer de esta, será la Jurisdicción Ordinaria cuando la acción no se origine en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, (Artículo 15), siendo competente en primera instancia el Juez Civil del Circuito, (Artículo 16”. Adicionalmente a ello, en la providencia 110010102000201000347500 del 9 de diciembre de 201012, se reiteró acerca de la legitimidad que habría de ponderarse al procedimiento a través del cual se asigna la competencia a la entidad pública o privada, de la cual se esté originando la transgresión o la

lesión al interés colectivo invocado, como sucede en la presente actuación. Ya en punto de la jurisdicción y competencia para conocer de las acciones populares, el artículo 15 de la referida Ley 472 estipuló que “la jurisdicción contencioso administrativa 11 Magistrado Ponente: Doctor Henry Villarraga Oliveros 12 Magistrado Ponente: Pedro Alonso Sanabria Buitrago conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas (...) En los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria civil” (Subrayado fuera de texto). En el caso sublite, si bien la demanda se dirigió contra una entidad de derecho Público (INVIMA) y otra de derecho privado (BAVARIA S.A.) es claro que el hecho generador, el origen del presunto daño al derecho colectivo corrió a cargo de personas particulares acaso de manera solidaria con BAVARIA S.A., pero del propio texto de la demanda se sigue, tal y como lo dijo el Juzgado Administrativo colisionado, que la razón de ser de la convocatoria al presente juicio constitucional al INVIMA, ocurrió en razón de ser la entidad pública encargada de la vigilancia y control de los derechos colectivos en discusión Y, obviamente, atendiendo también al argumento fáctico de la demanda la cual dice relación a que los derechos colectivos en cita se estarían vulnerando por cuanto BAVARIA S.A. instaló o coadyuvó la instalación de vallas que no reúnen las exigencias legales referidas a la publicidad

de bebidas alcohólicas; esto es, que la fuente de la reclamación se origina en la acción aparentemente indebida de particulares, mismos llamados a restablecerlos. De lo anterior se colige que asiste razón al Juez Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá al considerar que el conocimiento de la acción popular promovida por JAIRO ERNESTO CUÉLLAR JIMÉNEZ contra el INVIMA y BAVARIA S.A. corresponde a la jurisdicción ordinaria representada por el Juzgado Trece Civil del Circuito de este mismo Distrito Capital, y así lo ordenará esta corporación. Y también en otro pronunciamiento dentro del radicado Nro. 11001 01 02 000 2010 011 11 00, M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO, se apuntó claramente acerca de la competencia en este tipo de conflictos cuando la responsabilidad recae en alguna entidad de carácter privado13. Aclarado lo anterior, y teniendo en cuenta los hechos y pruebas de la demanda se observa que las acciones que generaron la violación de tales derechos colectivos, son presuntamente responsabilidad de establecimiento de comercio denominado “AUTOSERVICIO EL PORVENIR” de propiedad de la señora GLORIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ DE RODRÍGUEZ pues a esta le correspondía la eficaz ejecución de las acciones tendientes a cumplir con el lleno de los requisitos exigidos por la ley para este tipo de empresas comerciales, hechos que no han sucedido, haciéndose con ello acreditable a sanciones económicas y suspensión de las actividades comerciales, entre otras. Determinando así, a la luz de los artículos 8, 14 y 16 de la Ley 472 de 1998,

según los cuales el Tribunal competente para conocer de éste tipo de conflictos en los que claramente se logró establecer la responsabilidad en cabeza de una entidad de naturaleza privada, de la que se definió efectivamente es la causante de la posible afectación de sus intereses 13 “Luego es evidente en el presente asunto, que la competencia se encuentra radicada en la Jurisdicción Civil Ordinaria de acuerdo con las reglas que el Legislador estableció al respecto, pues el accionante demandó únicamente a COMFAMA, entendiéndose ésta como una entidad privada, sin ánimo de lucro, organizada como Corporación que cumple funciones de Seguridad Social, a quien el accionante le atribuyó vulnerar el derecho colectivo a la realización de la construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en la medida en que sui caseta de información turística, no cuenta con la infraestructura necesaria para que la población discapacitada acceda a ella”. colectivos al invadir indebidamente el espacio público, es el ordinario, en este caso, en cabeza del Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá D.C. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento

del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Civil representada por el segundo de los nombrados por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

Segundo: REMÍTASE el presente proceso a conocimiento del Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá y copia de la presente providencia al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de la misma ciudad para su información.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUIZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA

OLIVEROS

MAGISTRADO MAGISTRADO

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO

RIVERA

MAGISTRADA MAGISTRADO

Continúan Firmas…………………………….

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

MAGISTRADA

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL