CSDJ - F11001010200020130038500ADJUNTA20131025103909-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., 22 de agosto de 2013 Aprobado según Acta No. 065 de la fecha.

Magistrado Ponente: ANGELINO LIZCANO RIVERA Radicación No. 110010102000201300385 00

Referencia: Funcionarios Única Instancia.

Denunciados: Magistrados del Tribunal

Administrativo de Santander.

Denunciante: Contraloría General de la República.

Decisión: Terminación y archivo.

ASUNTO A DECIDIR Procede la Sala a resolver el mérito de la presente indagación preliminar, adelantada contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, que conocieron de las diligencias radicadas bajo el número 680013331009-2008-00099-01, contentivas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Gloria Azucena Torres Mantilla, contra la Contraloría General de la República. ANTECEDENTES PROCESALES Tiene origen las presentes diligencias en la compulsa de copias ordenadas por esta corporación con ocasión a la queja formulada por la doctora SANDRA MORELLI RICO, CONTRALORA GENERAL DE LA REPUBLICA, donde solicitó a esta jurisdicción, se investiguen las presuntas irregularidades en que pudieron haber incurrido los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander que conocieron de

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Radicado No. 110010102000201300385 00

Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO las diligencias radicadas bajo el número 680013331009-2008-00099-01, con ocasión de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2011, a favor de la señora GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA, al reconocérsele la prima técnica. Adujo la señora contralora lo siguiente: “así, de 454 demandas interpuestas en contra de la Contraloría General de la República, con relación a la asignación de prima técnica, se encuentra que, en segunda instancia han sido fallados 155 procesos a favor de la entidad; en tanto que en 26 de ellos se han proferido decisiones en contra… tendencia que tiende a incrementarse particularmente con respecto al Tribunal Administrativo de

Santander”. Explicó que dentro de la entidad que dirige se estableció una prima técnica para el personal altamente calificado, que en sucesivas normas jurídicas se fueron ampliando los cargos públicos que podrían recibir esta prestación social, ajustándose siempre “a quienes ocupen cargos con carácter permanente en los niveles directivos, asesor, y ejecutivo” y nunca se ha reconocido a un funcionario del nivel profesional. Destacó la sentencia del 11 de junio de 1998 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 17176, donde concluyó “…que por modificación introducida por el Decreto 1724 de 1997, se suprimió el nivel profesional del universo de destinatarios de la prima técnica, y que, siguiendo esa línea de interpretación, se consideró que lo mismo sucedía con los casos de los funcionarios de los niveles ejecutivos y asesor (de gestión),

quienes con la expedición del Decreto 1336 de 2003, fueron excluidos como beneficiarios de la asignación de la prima técnica..”. (SIC a lo trascrito folio 5). TRÁMITE PROCESAL El día 25 de febrero de 2013, le correspondió por reparto a este Despacho conocer la compulsa de copias ordenadas por esta Corporación, con ocasión a la queja formulada por la doctora Sandra Morelli Rico – Contralora General de la República.

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO Conforme lo anterior, este Despacho mediante auto del 04 de Marzo de 2013, se dispuso la apertura de indagación preliminar contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, etapa dentro de la cual se recaudaron las siguientes

pruebas:

1. Certificación y copia integra del trámite de las principales decisiones de fondo adoptadas dentro del radicado No. 68001331009-2008-00099-01, seguido contra la Nación – Contraloría General de la República. Del 1 de abril de 2013.

(Folio 22 Cuaderno Original).

2. Oficio No. 332. de fecha 17 de abril de 2013 por medio del cual el doctor JUAN ENRIQUE BEDOYA en su condición de Secretario General del Consejo de Estado, remitió copia de las resoluciones de nombramiento, actas de posesión

y certificados laborales, de los doctores RAFAEL GUTIÉRREZ SOLANO, FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Y SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR, Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander. (Folio 40 y siguientes del Cuaderno Original).

3. Se anexaron al expediente certificados de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación y como funcionarios en donde revisados uno a uno se pudo constatar que no registran sanciones e inhabilidades vigentes a cargo de los precitados funcionarios. (Folio 64 y siguientes del cuaderno original).

4. Copia de la diligencia de notificación personal a los funcionarios investigados.

(Folio 60 y siguientes del Cuaderno Original). Respuesta a la Indagación Preliminar. En oficio allegado a esta Corporación con fecha del 13 de Junio de 2013, los doctores Solange Blanco Villamizar, Rafael Gutiérrez Solano y Francy del Pilar Pinilla

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander dan respuesta a la acción disciplinaria tomada contra ellos.

Sustentando la decisión cuestionada así: “(...) al leer las providencias proferidas por esta Corporación respecto del tema bajo estudio se observa que, los casos que se han decidido tratan de personas

vinculadas antes de la entrada del Decreto 1724 de 1997, cuando ocurre la reforma que excluyó los cargos públicos del nivel profesional de la prima técnica (...). (...) prueba de lo anterior, se demostró y quedó consignado en el proceso de nulidad y restablecimiento interpuesto por GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA en contra de la NACIÓN – CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL, con núm. De radicación 2008-00099-01, proceso de la presente acción disciplinaria (...)” Por lo anterior trae a colación la autonomía funcional del juez sustentándola así: “(...) De lo visto anteriormente puede concluirse que nuestras actuaciones tienen un fundamento razonado, juicioso y no responden a un ejercicio grosero y protuberantemente irregular que sea de interés para la jurisdicción disciplinaria. (...) solicitamos respetuosamente… se sirva dar aplicación a lo preceptuado en los artículos 73, 164 y 210 de la Ley de 2002, o Código Único Disciplinario, ordenando se Archive el mismo…, porque se encuentra suficientemente demostrado con la prueba documental idónea que anexo al presente escrito, que en lo que atañe a los Magistrados, el hecho por el cual nos pretende endilgar responsabilidad disciplinaria, no ocurrió. (...)”. (Sic) (Folio 76 y siguientes del cuaderno original). CONSIDERACIONES 1.- Competencia.- Esta Sala tiene competencia para evaluar la presente actuación, de conformidad con el numeral 3 del artículo 256 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en concordancia con el artículo 194 del Código Disciplinario Único.

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO 2.- Del asunto a tratar.- Se evalúa la indagación preliminar en merito de la compulsa de copias ordenadas por esta corporación con el fin de investigar las presuntas irregularidades en que pudieron haber incurrido los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión a la queja formulada por la doctora SANDRA MORELLI RICO - CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, con respecto a la disparidad de criterios que se evalúa a la hora de emitir los respectivos fallos en relación al reconocimiento de la prestación de la prima técnica, los cuales conocieron de las diligencias radicadas bajo el No. 680013331009-2008-00099-01, acción promovida por la señora GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA. 3.- La utilidad, oportunidad, oficiosidad y preferencia de la acción disciplinaria.

De la queja en materia disciplinaria.- Una vez establecida la competencia de la Sala para asumir el conocimiento del presente asunto, y del correspondiente estudio del material probatorio recaudado, se vislumbra que es oportuno precisar que los hechos descritos por la doctora SANDRA MORELLI RICO - CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, no constituyen falta disciplinaría alguna, toda vez que del estudio hecho al material probatorio allegado, encuentra esta Sala que los Magistrados disciplinarios

fundamentaron la decisión cuestionada, y como lo ha señalado esta Corporación en reiteradas oportunidades, las decisiones de los jueces de la República por regla general no dan lugar a reproche disciplinario, porque frente a ellas opera el principio constitucional de la autonomía funcional. Autonomía funcional.- La autonomía funcional es la facultad que el constituyente encomendó a los funcionarios judiciales para aplicar e interpretar la normatividad legal en las controversias sometidas a su consideración, que encuentra su soporte en los artículos 228 y 230 Superiores, los cuales, respectivamente disponen: “La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes” y, “Los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO Ahora, en cuanto a la injerencia que está Jurisdicción Disciplinaria pueda tener en las decisiones judiciales de quienes administran justicia, la Corte Constitucional expresó: “(…) la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la autonomía en la interpretación y aplicación del derecho según sus

competencias. Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno”1. En el mismo sentido, en posterior decisión expresó: “En el ámbito de sus atribuciones, los jueces están autorizados para interpretar las normas jurídicas en las que fundan sus decisiones. Ello hace parte, justamente, de la autonomía que la Constitución les garantiza. Por supuesto, al buscar el sentido de la normatividad, aunque no coincida con el alcance que a las disposiciones correspondientes podrían dar otros jueces, el juez de conocimiento, mientras no se aparte de ella, la aplica en sus providencias y, por tanto, la interpretación a partir de la cual lo haga mal puede tomarse como una vía de hecho, o como una transgresión del ordenamiento jurídico. Si ello es así, no cabe la tutela contra la interpretación que un juez, en el ejercicio de sus funciones, haya hecho de las normas que gobiernan el proceso a su cuidado. Esa es la misma razón para que esta Corte haya sostenido que tampoco es posible iniciar procesos disciplinarios contra los jueces con motivo de las providencias que profieren o a partir de las interpretaciones que en ellas acogen”2. Lo anterior implica que la responsabilidad disciplinaria de los operadores judiciales no cobija el ámbito funcional, razón por la cual, ésta Jurisdicción no puede desbordar su límite de competencia e inmiscuirse en las decisiones de quienes administran justicia, porque se estaría dando pasó a una instancia judicial adicional a las ya consagradas constitucional y legalmente. No obstante lo anterior, esta Colegiatura reiteradamente ha señalado que el examen

disciplinario de la conducta de los funcionarios judiciales, frente a determinaciones para las cuales están investidos de jurisdicción y competencia, es viable cuando aparezca manifiesta desviación de la realidad procesal o desconocimiento ostensible de la Constitución o la ley; por el contrario, toda posición jurídica que razonadamente 1 Sentencia C-417 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 2 Sentencia T-094 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO resulte admisible, o con un adecuado respaldo jurisprudencial o doctrinario, no puede ser objeto de reproche disciplinario, que es justamente lo que acontece en el presente caso, en donde los inculpados al proferir el fallo de tutela en segunda instancia, el 30 de septiembre de 2011, revocando la sentencia proferida el 30 de junio de 2010 por el Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bucaramanga, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho de carácter laboral, iniciado por la señora GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA contra la NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA-, radicado bajo el número 2008-00099-01, consideraron: “(…) recaba en lo dicho en la demanda, en el sentido que se desconoce

abiertamente el Art 113 de la Ley 106 de 1993 que hace parte del marco normativo o cuadro establecido por el legislador, en materia de prima técnica, de tal suerte que no puede ser derogado ni desconocido por el Decreto 1724 de

1997. Agrega que el Juez de origen incurrió en error, al obviar que hay lugar al reconocimiento de la prima técnica, aun en vigencia del Decreto 1724 de 1997, para quien cumpliera los requisitos fijados por el Decreto 1661 de 1991, tal como lo ha reconocido varias providencias del H. Consejo de Estado, y si hubiese revisado el caudal probatorio habría llegado a la conclusión que desde antes de la expedición del decreto 1724 de 1991, cumplía varios de los exigidos para ser acreedora de la Prima (aunque el título de especialización fuera obtenido con posterioridad)(…)”.

Resolviendo el Tribunal Administrativo: “…PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 30 de Junio de 2010 por el Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bucaramanga que declaró no probadas las excepciones y denegó las pretensiones de la demanda…”. “…SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD del acto Administrativo contenido en el oficio de fecha 14 de Septiembre de 2007 expedido por el Gerente de Talento Humano de la Contraloría General de la República, mediante el cual se negó la solicitud de reconocimiento y pago de prima técnica elevada por GLORIA AZUCENA TORRES…”. “…TERCERO. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, reconocer y pagar

a GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA la prima técnica a partir de 09 de Agosto de 2004, en un porcentaje del 20% adicional sobre el sueldo básico mensual que perciba…”.

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO “…CUARTO. DECLARAR la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 09 de Agosto de 2004, tal como se expuso en la parte motiva de esta sentencia…”. (Sic a lo transcrito) (Folio 82 y siguientes del

Cuaderno Original). No obstante se observa que con posterioridad, el 11 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander da Cumplimiento a Fallo de Tutela, confirmando la sentencia proferida el 30 de Junio de 2010 por el Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bucaramanga que negó las pretensiones de la demanda, haciendo un análisis de la siguiente manera. “(…) la actora pretende la nulidad y restablecimiento del Oficio del 14 de septiembre de 2007 suscrito por el Gerente del Talento Humano de la Contraloría General de la República, en el que le niegan a la prima técnica, argumentando haber cumplido los requisitos para acceder a tal derecho con anterioridad al Decreto 1724 de 1997, esto es, los requisitos establecidos por el

Decreto 1384 de 1996 las Resoluciones 3839 del 28 de Agostos de 1996 y 5113 del 12 de Julio de 2000, citando en su apoyo sentencias del H. Consejo de Estado, con radicación interna Nos. 5792-2005 y 0426 de 2003 (…)”. (Sic) (Folio 34 Cuaderno Original). En donde la Contraloría General de la República sustenta su decisión en lo siguiente “(…) por intermedio de apoderada debidamente constituida, se opone a las pretensiones sosteniendo la tesis según la cual, el acto acusado no tiene carácter de tal y por ende no es susceptible de ser impugnado judicialmente. Agrega que el nivel profesional fue excluido del beneficio de la prima técnica mediante Decreto 1724 de 1997…”. (Sic) (Folio 35 Cuaderno Original).

En donde: “(…) El Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bucaramanga el 30 de junio de 2010, niega pretensiones con la tesis según la cual, la actora no acreditó haber cumplido los requisitos antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997, porque el título de especialista en Finanzas Públicas que le confirió la Universidad Santo Tomás, le fue otorgado con posterioridad a la vigencia de esa normatividad. Además, porque la actora no aportó prueba de su experiencia altamente calificada. (…)”

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO “(…) En segunda Instancia, esta corporación sostiene la tesis según la cual, el Decreto 1384 de 1996, concede el beneficio a la Prima Técnica con el cumplimiento de manera conjunta o de manera separada de los requisitos en él señalados así: a) Título de formación avanzada (…) b) Experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio (…) Que de acuerdo con la línea jurisprudencial del H. Consejo de Estado y que se recrea en la sentencia de tutela…, la señora GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA, teniendo como título jurídico los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y no el Decreto 1384 de 1996, NO tiene el derecho a ser beneficiada de la Prima Técnica que origina la Acción Ordinaria por ella impetrada, toda vez que el título de estudio de formación avanzada que aporta le fue otorgado con posterioridad a la vigencia del Decreto 1724 de 1997 (…)” (Sic) Y finalmente decide: “…Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2010 por el Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bucaramanga que deniega las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia…”.

Y después el fallo del Tribunal dándole cumplimiento en el cual dispuso “…de acuerdo a la línea jurisprudencial del H. Consejo de Estado y que se recrea en la sentencia de tutela, la señora

GLORIA AZUCENA TORRES MANTILLA, teniendo como títulos jurídicos los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y no el Decreto 1384 de 1996, NO tiene el derecho a ser beneficiada de la Prima Técnica que origina la Acción Ordinaria por ella impetrada, toda vez que el título de estudio de formación avanzada que aporta fue otorgado con posterioridad a la vigencia del Decreto 1724 de 1997…”. (Sic a lo transcrito). (Folio 34 y siguientes del Cuaderno Original). Con base en los elementos probatorios citados precedentemente, esa Sala llega a la conclusión que en el sub lite, no quedó demostrada la omisión de deberes de los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, ni mucho menos la incursión en falta disciplinaria, con la conducta desplegada a lo largo del proceso que adelantó en su Despacho, respecto de las diligencias radicadas bajo el número 2008-00099-01,

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO validando cada uno de los hechos denunciados, demostrando con plenas pruebas que se actuó conforme a derecho y en apego a la Ley.

Ahora bien, conviene anotar que de conformidad con el artículo 69 de la Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información

proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, empero en el ejercicio diario de la función disciplinaria se reciben denuncias de sucesos relatados en forma vaga y genérica, de los cuales pareciera derivarse la obligación de mover el aparato judicial a fin de investigar la ocurrencia de faltas disciplinarias y determinar las responsabilidades de los autores, sin embargo al ponderar la fuerza y contundencia probatoria se arriba a la conclusión primaria y anticipada de la inutilidad de ejercitar tal función, no solo por no contar con elementos de juicio serios y específicos, sino también por el desgaste que sufre el Estado en auscultar sobre quejas indeterminadas y vagas, con altísimos costos financieros y ocupación de los recursos humanos y físicos que podrían dedicarse a otros asuntos de mayor relevancia. Por ello, ante escritos como el que ahora ocupan a la Sala, no son susceptibles de ser investigados por esta jurisdicción por lo cual, lo procedente es desestimarlos. Sobre este aspecto, señaló la Corte Constitucional, en la sentencia C-430 de 1997: “La queja no es una prueba, porque de serlo no necesitaría demostrarse, a menos que sea ratificada con las formalidades propias de la prueba testimonial. Ella puede dar origen a la acción disciplinaria, según el art. 47 del C.D.U., es decir, eventualmente puede poner en movimiento la actividad disciplinaria y en tal situación determinar la posibilidad de que se surta la indagación preliminar y que se cite al funcionario denunciado para que exponga su versión sobre los hechos constitutivos de aquélla, o bien que se abra la investigación si del

contenido de la queja se deduce que hay mérito para ello. Pero no toda queja necesariamente origina una actuación disciplinaria, indagación preliminar o investigación, porque desde el principio puede descartarse por descabellada o intranscendente, con lo cual al no admitírsela

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO como presupuesto de la acción disciplinaria, no necesariamente desencadena la obligación del funcionario titular del poder disciplinario de ponerla en conocimiento del presunto inculpado. Sin embargo, de todas maneras según los términos del art. 80 en referencia, el denunciado tiene el derecho de conocer la queja ya sea en la indagación preliminar o en la investigación, mas aún, cuando ella se perfecciona como una prueba testimonial”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE Primero.- DECRETAR LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO y el ARCHIVO DEFINITIVO de las diligencias disciplinarias adelantadas contra los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el escrito de queja radicado por la doctora SANDRA MORELLI RICO - CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA y en consecuencia, se ordena el archivo del diligenciamiento, acorde con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Segundo.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones del Ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

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Referencia: FUNCIONARIO ÚNICA INSTANCIA – TERMINACIÓN Y ARCHIVO

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial