CSDJ - F11001010200020130045700ADJUNTA20130508165611-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201300457 00

Registro: 06-05-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS.

Bogotá, D.C., Ocho (08) de mayo de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No 033 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión, Antioquia y el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín, con ocasión de la demanda ejecutiva formulada a través de apoderado, por CANTERA LA

ESMERALDA S.A. contra EL MUNICIPIO DE LA UNIÓN, ANTIOQUIA.

ANTECEDENTES Ante la Justicia Ordinaria Laboral, CANTERA LA ESMERALDA S.A., a través de apoderado judicial, demandó al MUNICIPIO DE LA UNIÓN, ANTIOQUIA con el objeto de obtener el pago de las sumas de dinero por valor de $10.642.473 contenidos en factura cambiaria No. CR-26057 más los intereses moratorios liquidados, según lo certificado por la Superintendencia Financiera, desde el día siguiente a la fecha en que se hizo exigible la obligación, esto es, el 19 de marzo de 2011. Refirió el demandante que la empresa por el representada, obrando dentro de su actividad comercial de la compra venta y explotación de canteras, celebró varios negocios con el Municipio de la Unión, en la administración

anterior, de los cuales tiene pendiente el pago de la obligación y con vencimiento de una factura cambiaria de compraventa la cual es la número 26057, apoyada en las remisiones del material suministrado al ente territorial demandado por valor total de $10.642.473.

TRAMITE PROCESAL

1. La demanda fue radicada el día 23 de febrero de 2012, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de la Unión, Antioquia, el cual luego de haber librado mandamiento de pago por auto del 13 de marzo del mismo año, haber resuelto negativamente recurso de reposición interpuesto por la parte demandada y haber seguido con el trámite normal del asunto, encontrándose el proceso para sentencia, por auto del 13 de noviembre de 2012 resolvió decretar la nulidad de todo lo actuado, declarar su falta de competencia y remitir el proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. Consideró el Juez representante de la Jurisdicción Ordinaria que: “gracias a las pruebas practicadas, básicamente los documentos allegados por la parte demandada, esto es, la copia de un contrato de suministro, y la misma declaración del señor Hugo Botero López, le permiten concluir al Suscrito que, en efecto, se presentan las condiciones anteriormente dichas para estimar que no es la jurisdicción ordinaria la que debía conocer este asunto sino la contencioso administrativa; nótese pues que, conforme los elementos de prueba dichos la factura de venta allegada como base de recaudo surgió de un contrato de suministro, del cual no puede desligarse, celebrado entre el señor Hugo Botero López, actuando en su calidad de representante legal del Municipio de la Unión, Antioquia,

por cuanto era el Alcalde para el momento de la celebración del contrato, y el señor Norman Jairo Ortiz Acosta, en calidad de representante legal de Cantera La Esmeralda S.A., contrato éste que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, es de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa; las partes vinculadas en el título valor allegado son las mismas, conforme se desprende del expediente, no ha circulado, de manera que, teniendo en cuenta estas circunstancias, el tenedor del título y el obligado en él, pueden oponerse excepciones propias del contrato cuyo conocimiento, como ya se dijo, ha sido encargado a la mencionada jurisdicción contenciosa administrativa, y por ello, en criterio de este despacho, el conocimiento de este proceso ejecutivo debo haberlo asumido dicha jurisdicción”.

2. Remitidas las diligencias a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, correspondió por reparto al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín, el cual mediante auto del 10 de diciembre de 2012, resolvió declarar su falta de jurisdicción, plantear conflicto negativo de competencias y remitir el proceso ante esta Corporación para que fuere dirimido el mismo.

Para el Juez Administrativo, el presente caso recae sobre los jueces civiles, como quiera que si bien se trata de una entidad estatal y aunque el presente proceso se deriva de un contrato estatal, lo que se pretende es el pago de las sumas de dinero contenida en un título valor, esto es, en la factura de venta No. CR-26057, pues el contrato que dio origen a la factura de venta no están en discusión y no se están ejecutando y la pretensión no

es la de ejecutar el contrato sino dicho título valor, siendo dicha reclamación de materia puramente civil. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia.- Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión, Antioquia y el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín. Caso Objeto de Pronunciamiento.- El problema jurídico en esta oportunidad, será determinar si en atención a la demanda ejecutiva presentada por CANTERA LA ESMERALDA S.A. contra EL MUNICIPIO DE LA UNIÓN, ANTIOQUIA, la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria, teniéndose en cuenta que se trata de un título valor (factura cambiaria de compraventa) amparada en un contrato de suministro suscrito con un Ente Territorial. Entonces, dígase en primer lugar, que efectivamente la demanda de contenido ejecutivo instaurada contra el MUNICIPIO DE LA UNIÓN, ANTIOQUIA a través de apoderado judicial, por CANTERA LA ESMERALDA S.A., para obtener el pago de la suma de dinero contenida en la factura cambiaria No. 26057 amparada en un contrato de suministro, fue radicada ante la jurisdicción ordinaria el día 23 de febrero de 20121. En segundo lugar, y como punto de partida se recordará que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República

conforme a la Constitución y la Ley, y que teniendo en cuenta los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. De igual manera que la competencia se define como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. Así mismo en reiteradas oportunidades esta Corporación en materia de conflictos de jurisdicciones ha establecido que para que éste se configure debe surgir disputa entre el funcionario que conoce y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. Definido lo anterior y teniendo en cuenta lo sostenido por los funcionarios de la Jurisdicción Ordinaria y Contenciosa Administrativa, en el acápite de 1 De esta manera, se advierte que al tratarse de una demanda ejecutiva presentada con anterioridad al 2 de julio de 2012, su trámite no se regirá por las normas del CPACA. trámite procesal para proponer el conflicto que nos ocupa, nos dispondremos a dirimir el mismo. Ahora bien, para empezar se dirá que la competencia dada a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de procesos ejecutivos a favor o en contra de la Administración, es relativamente nueva, por cuanto fue solo inicialmente con el artículo 75 de la ley 80 de 1993 que se otorgó esa atribución, lo que en principio era extraño para ese momento dado que tradicionalmente era una jurisdicción encargada de resolver procesos de conocimiento y no de ejecución. Así lo precisó la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, mediante providencia del 29 de noviembre de 1994, expediente S-414, con ponencia del Consejero Guillermo Chaín Lizcano. En efecto, dicha célula judicial, en esa

oportunidad, sostuvo: “( ) Estima la Corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la ley 80 la adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata de éste último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, si es una tendencia legislativa”. De esta forma entonces todos los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales regidos por la Ley 80 de 1993 quedaron sujetos al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Más tarde, las leyes 446 de 1998 (art. 42) y 678 de 2001 (art. 15), adicionaron esa misma competencia pero extendida a los títulos ejecutivos derivados de las condenas impuestas por la misma jurisdicción en el trámite de todos los asuntos de su conocimiento (reparación directa, controversias contractuales, nulidad y restablecimiento del derecho, repetición, acciones constitucionales, etc.) y de las conciliaciones y sentencias dictadas en los

procesos propios de la acción de repetición. En este orden de ideas, tal y como lo anota la doctrina nacional sobre la materia2, en vigencia del C.C.A., la jurisdicción contenciosa administrativa, conocerá de todos los procesos ejecutivos que se deriven de: i) Las sentencias condenatorias, providencias judiciales condenatorias y las conciliaciones extrajudiciales o judiciales dictadas y aprobadas por la misma jurisdicción y ii) Los títulos ejecutivos que provengan de contratos estatales. Adicionalmente, hasta antes de la entrada en vigencia de la ley 689 de 2001, la jurisdicción administrativa, conocía de los procesos ejecutivos para el cobro de facturas de prestación de servicios públicos Las consideraciones anteriores que resultan aplicables al caso concreto, son demostrativas que la regla de conocimiento de juicios ejecutivos fijada por el Legislador a cargo de la jurisdicción administrativa es de excepción, pues sólo si el título ejecutivo reúne las características indicadas podremos concluir que es a esta jurisdicción y no a la ordinaria a quien le corresponderá conocer de la ejecución. Nótese, que el criterio para identificar el juez competente parte ineludiblemente de la naturaleza u origen del título creador de aquella obligación que se pretende cobrar judicialmente, es decir ya sea que provenga de un contrato estatal o de una providencia judicial o conciliación aprobada por el juez administrativo. 2La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa, 4ª Edición, Dr. MAURICIO FERNANDO RODRIGUEZ

TAMAYO, pág.432. Así pues, conforme lo argüido antes, además de estar comprometida en la controversia una entidad pública como es el Municipio de la Unión, Antioquia, por la naturaleza jurídica de éste y la existencia de prueba que permite concluir que la obligación cuyo cumplimiento reclama el accionante derivan de la suscripción de un contrato estatal celebrado al parecer con las ritualidades previstas en el Estatuto General de Contratación Estatal, del cual la misma parte demanda (el ente territorial) al contestar la demanda e impugnar la competencia aportó copia visible a folios 1 y siguientes del cuaderno dos denominado pruebas de la parte demandada; es evidente que el competente para conocer de la acción no es otro que el Juez Administrativo. Aunado a ello, reitera la Sala que en materia de ejecución contra entidades estatales, se requiere la presencia de un título ejecutivo complejo, por cuanto la obligación y sus elementos esenciales se estructuren con base en varios documentos, como en el caso de los títulos ejecutivos contractuales, pues tales por regla general, se conforman con varios documentos (contrato, acto administrativo que aprueba la póliza, etc.); y en el caso de los contratos estatales, así se trate de títulos ejecutivos, siempre el título ejecutivo será de carácter complejo. En acuerdo con lo afirmado, es oportuno que la Sala advierta a las entidades públicas, sobre el irrestricto respeto que deben observar en el cumplimiento de las normas presupuestales que regulan la asunción de obligaciones económicas, cuyo fundamento constitucional se ubica en el artículo 345 de la Carta Política de 1991:

“…En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. “Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito algún o a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. En virtud de los mencionados principios constitucionales, la ley orgánica de presupuesto (Decreto 111 de 1996), en sus artículos 68 a 71, tiene estipulado lo siguiente: “ARTÍCULO 68. No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el banco nacional de programas y proyectos”. “Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta ley orgánica, cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquellas”. “Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que le corresponda”. “Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación (L. 38/89, art. 31; L. 179/94, art. 23; L. 225/95, art. 33)”.

“ARTÍCULO 69. En municipios con menos de 20 mil habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto”. “Los proyectos de cofinanciación identificados en el decreto de liquidación o en sus distribuciones serán evaluados y aprobados directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de cofinanciación”. “PARÁGRAFO Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, Amazonas, Guainía, San Andrés y Providencia y Putumayo, cofinanciarán como máximo el 5% de los proyectos de inversión (L. 225/95, art. 15).” “ARTÍCULO 70. Los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación y sus distribuciones para los cuales el representante de la entidad territorial no presente proyecto, no apruebe la cofinanciación o se abstenga de firmar el convenio respectivo, podrán ser presentados, cofinanciados y ejecutados por las juntas de acción comunal o por otros órganos territoriales cuando tengan jurisdicción (L. 225/95, art. 19)”. “ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente

para atender estos gastos”. Por su parte, el Consejo de Estado, para salvaguardar el principio de legalidad del gasto, se ha referido al registro presupuestal, como requisito de ejecución del contrato estatal (inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993), sin el cual no es posible integrar debidamente un título ejecutivo y al respecto, sostuvo: “Particularmente, el ejecutante demostró su condición de acreedor pues aportó el contrato estatal de suministro contentivo de las obligaciones a cargo de su deudor, con los respectivos registros presupuestales, y asimismo las cuentas de cobro debidamente radicadas ante el ejecutado que demuestran su calidad de deudor. Además obra dentro del expediente certificación expedida por el ejecutado en la cual reconoce la existencia de la obligación y de la falta de pago de la misma, debido a la no suscripción del registro presupuestal por parte del funcionario competente, que si bien no conforma título ejecutivo sino anexo de la demanda, el mismo reafirma la contundencia del título compuesto por el contrato, las cuentas y las garantías. Estos documentos constituyen sin lugar a dudas el título ejecutivo complejo que reúne los requisitos concurrentes de contener una obligación clara, expresa y exigible de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses tal como lo establece el artículo 488 del C.P.C.” Por todo lo anterior, y a la luz de los hechos que hace constar la descripción fáctica ofrecida por el demandante y las pruebas aportadas por la parte demandante, estima la Sala, que ante la presentación de la factura de venta, como título ejecutivo derivado del contrato de suministro igualmente

aportado, es posible predicar la suscripción de un contrato estatal del que se origina el título ejecutivo base de la obligación, entre el Municipio de la Unión, Antioquia y la Cantera la Esmeralda S.A., la competencia deberá ser radicada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada en este caso por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, R E S U E L V E Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión, Antioquia y el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el segundo de los nombrados despachos judiciales. Segundo.- REMÍTASE el presente proceso a conocimiento del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín y copia de la presente providencia al Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión, Antioquia para su información.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ

MORA

MAGISTRADA MAGISTRADA

Continúan Firmas…………………………….

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

MAGISTRADO MAGISTRADO

ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil trece (2013) Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Radicación No. 110010102000201300457-00 Aprobada en Sala No. 033 del 8 de mayo de 2013. Con el debido respeto me permito indicar que la razón por la cual SALVO VOTO, es al observar en el asunto aprobado mayoritariamente por la Sala, el mismo debió ser de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, pues la obligación exigida en el conflicto de referencia, nace en razón a la exigibilidad de una obligación contenida en títulos valores expedidos por el demandante, encontrando que dicho documento legitima a su tenedor en el ejercicio del derecho literal y autónomo que en él se incorpora según lo preceptuado en el artículo 619 del Código de Comercio. Encontrando finalmente, que son facturas cambiarias, documentos exhibidos por el demandante para el cobro de la obligación contenida en los mismos, en razón al contenido crediticio. Así pues, al no advertirse que para la ejecución de la obligación en cabeza del Municipio de la Unión - Antioquia, se tenga la necesidad de concurrir al “contrato

estatal” o a cualquiera otra fuente constitutiva de su origen remoto, pues revestida de la condición de factura cambiaria de compraventa y por consiguiente de título valor, conforme al precitado artículo 619 del Código de Comercio. Legitima per se el derecho literal y autónomo en ella incorporada. Al efecto, téngase en cuenta que conforme a lo regulado en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en proceso contencioso administrativo o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. En consecuencia, en el asunto de autos, la demanda ejecutiva materia de colisión, era ajena a la regulación contenida en el Código Contencioso Administrativo, razón por la cual la competente para conocer de la misma era la jurisdicción ordinaria civil en aplicación de lo dispuesto en los artículos 14 y 16 del C.P.C. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteado mi salvamento de voto. Remito expediente en 6 cuadernos contentivos de 167, 3, 24, 24, 14, 14 folios. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada