CSDJ - F11001010200020130045900ADJUNTA20130614122938-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201300459 00

Registro: 20-05-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C., Catorce (14) de junio de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 044 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO 13 LABORAL DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE SANTIAGO DE CALI Y EL JUZGADO 8º ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN, CAUCA, con ocasión de la demanda de ejecutiva laboral1, formulada a través de apoderado, por la señora LUCEIDA ORTÍZ GALLEGO contra LA NACIÓN –

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.

ANTECEDENTES 1 Folios 2 al 12 C.O Ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la señora LUCEIDA ORTÍZ GALLEGO, a través de apoderado judicial, demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, para que a través de sentencia, se ordene librar mandamiento de pago a su favor por la suma de cuarenta millones de pesos ($40.000.000.OO M/C) por concepto de sanción moratoria y/o intereses moratorios, por el pago tardío de las cesantías

parciales, las cuales le fueron reconocidas mediante la Resolución2 Nro.2063 del 27 de noviembre de 2009, de conformidad con los estipulado en la ley 1071 de 2006. Manifestó la señora MARÍA LUCEIDA ORTÍZ GALLEGO en el escrito de demanda, que la sanción moratoria que reclama equivale a un día de salario por el valor de ochenta mil ochocientos cincuenta y tres pesos ($80.853.00) liquidado desde el 1 de marzo de 2009, hasta el 16 de abril de 2010. Además reclama que se condene a la citada entidad a cancelar a su favor la indexación del valor a pagar por concepto de sanción moratoria, desde el 1 de marzo de 2009, fecha en que se hicieron exigibles las cesantías, hasta que se haga efectiva la cancelación de la misma. TRÁMITE PROCESAL 1.- Por reparto3 correspondió al Juzgado 13 Laboral de Oralidad del Circuito de Cali, Valle del Cauca, el cual mediante auto4 de fecha 19 de diciembre de 2 Folios 13 y 14 C.O 3 Folio 18 C.O 4 Folio 19 y 20 C.O 2012, dispuso su rechazo y declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente proceso, en atención a las siguientes consideraciones:  Así las cosas, debe darse aplicación al numeral 7º del artículo 155 del C.P.C y de lo C.A, en el cual se establece que los juzgados administrativos conocen los actos administrativos que cumpliendo unos requisitos especiales, conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación a cargo de la respectiva autoridad administrativa; norma que entró en vigencia el 1 de julio de 2012 y por

la cual el juez laboral ya no tiene la competencia para conocer de estos asuntos, máxime cuando el mismo fue radicado el 27 de noviembre de la presente anualidad.  De esta manera, dicha oficina judicial se declara incompetente y por consiguiente rechaza de plano la presente demanda, ordenando remitir el asunto a los jueces administrativos de Popayán, tras considerar que son los llamados a asumir el conocimiento, teniendo en cuenta el lugar donde se emitieron los actos administrativos expuestos, conforme a lo ordenado en el inciso 1º del artículo 85 del C.P-C, el cual es aplicable por analogía laboral por disposición del artículo 145 del C.PL. y de S.S. 2.- Mediante reparto5 del 30 de enero hogaño, se asignó el concomimiento del presente asunto al Juzgado 8º Administrativo de Popayán, Cauca-, quien mediante auto6 del 1 de febrero del presente año trabó el conflicto negativo de competencia, ante las siguientes consideraciones: 5 Folio 24 C.O 6 Folios 17 a 21 C.O  Si bien el artículo 297 numeral 4º del CPACA establece: “Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”, tal norma no fija las competencias sino que

señala que constituye título ejecutivo; lo que hace necesario que nos debamos remitir a lo dispuesto en el artículo 104 de la misma ley que regula el objeto de esta jurisdicción:  ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.  Pero también dicha ley también señaló de los procesos que conocerá ésta jurisdicción, para establecer en su numeral 6º, lo siguiente: “6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.  Por lo que resulta equivocada a juicio del despacho, la apreciación del Juzgado 13 Laboral de Oralidad del Circuito de Cali cuando señala la competencia de ésta jurisdicción del asunto que hoy convoca la atención de éste despacho, con base en los artículos 155 numeral 7º y 297 numeral 4º de la ley 1437 de 2011, que en nada tienen que ver con el título base del asunto bajo estudio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO 13 LABORAL DE ORALIDAD

DEL CIRCUITO DE SANTIAGO DE CALI Y EL JUZGADO 8º

ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN, CAUCA.

Problema jurídico La solución del conflicto aquí planteado entre jurisdicciones, supone como problema jurídico asignar la competencia para conocer de las reclamaciones de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías por parte de una Entidad Pública, conforme lo dispuesto en la ley 244 de 1995, a partir del tipo de Acción por la que habrá de encauzarse la misma. Lo primero que habrá de resaltarse es que se trata de una demanda presentada7 en vigencia del nuevo Código –CPACA-, -27 de noviembre de 2012lo que de suyo implica que sea ésta la normatividad aplicable al caso concreto, tal como lo advirtió el Juez Administrativo, a la luz de lo previsto en el incisos 1º y 2º del artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437 de 2011), que disponen que: 7 Folio 2 al 14 C.O “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se

instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. (Negrilla fuera de texto). En consecuencia, esta Corporación tendrá que abordar el estudio de los siguientes aspectos: i) La sanción moratoria por el pago tardío de cesantías reconocidas a los servidores públicos; ii) La competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa según las nuevas disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACAy iii) El alcance interpretativo que ha reconocido a la sentencia No. 2777/2004 proferida por el Consejo de Estado, con ponencia del Honorable Consejero Jesús María Lemos Bustamante, dado que, en el presente caso, los extremos del conflicto fundamentan su manifestación de incompetencia en dicha providencia. El estudio de estos asuntos, permitirá asimismo absolver tres interrogantes fundamentales: i) La ley que establece la sanción moratoria es la fuente de la obligación o la obligación misma; ii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. iii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción Ejecutiva. iv) Qué consecuencias jurídicas puede generar para el servidor público que emite el acto administrativo e incumple el pago en términos, inobservando con ello el principio de legalidad del gasto. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos. La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden

los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 19458, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley9 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos

intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”10. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término 8 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 9 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 10Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 11 Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la

liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro”. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para 11 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 7600123-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante.

confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contrario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó visto, y por lo tanto, se está en presencia de una controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se explicará más adelante. La competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa según el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y las nuevas disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437 de 2011) – CPACA-. Las normas que determinan la competencia de los jueces, tienen el carácter de orden público12, precisamente, porque se trata de disposiciones legales imperativas que sirven a toda la colectividad, al Estado y por supuesto garantizan los valores y principios superiores insertados en la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, estamos ante normas imperativas de obligatorio cumplimiento por parte de todas las autoridades judiciales. 12En ese sentido el artículo 6 del Código de Procedimiento Civil, dispone: “Art. 6.- Observancia de normas procesales. Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso,

podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley(negrillas por fuera del texto original)”. En este orden de ideas, será necesario señalar de cuáles procesos ejecutivos conoce la jurisdicción contencioso administrativa tanto en el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L.1437 de 2011), en razón de la transitoriedad consagrada en el artículo 308 de este último estatuto procesal, que dispone: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. Lo anterior permite concluir que los procesos ejecutivos que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa se regirán por dos estatutos procesales administrativos, según la fecha de interposición del correspondiente reclamo judicial, pues si la demanda ejecutiva se presentó con anterioridad al 2 de julio de 2012, el proceso deberá seguir las ritualidades procesales del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984. Por el contrario, si la demanda ejecutiva se radicó con

posterioridad al 2 de julio de 2012, el juicio ejecutivo se tramitará con base en las previsiones del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de acuerdo con la Ley 1437 de 2011. Esta Colegiatura, llama la atención en la transición procesal anterior, dado que al momento de definir los conflictos de jurisdicción frente al conocimiento de los procesos ejecutivos donde intervengan entidades públicas, será indispensable establecer en primer lugar bajo qué normas adjetivas se determinará la competencia de los jueces administrativos para conocer de tales ejecuciones. Competencia en ejecutivos en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). La jurisdicción contencioso administrativa, en vigencia de las disposiciones del anterior Código Contencioso Administrativo, conocía de los siguientes procesos ejecutivos13: I) Las sentencias proferidas y las conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos a excepción de la conciliación arbitral; ii) Otras providencias judiciales condenatorias dictadas por la jurisdicción contencioso administrativa y iii) Los títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales. Por lo tanto, hasta el 2 de julio de 2012, a la jurisdicción contenciosa administrativa, le había sido asignado el conocimiento de los juicios ejecutivos que tuvieran como títulos de recaudo los documentos o decisiones anteriores, lo cual de alguna manera da lugar a generar algunas dudas al respecto. Competencia en ejecutivos en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L.1437 de 2011).

La nueva ley procesal administrativa contenida en la Ley 1437 de 2011 (vigente desde el 2 de julio de 2012), señala cuáles son los procesos 13Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa, Librería Jurídica Sánchez, Medellín, 2010, 3ª Ed. ejecutivos que están asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el numeral 6º del artículo 104 del CPACA, enlistó los procesos ejecutivos del conocimiento de los jueces administrativos, así: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) (…)

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

De esta forma, es claro que el Legislador optó por otorgar competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de procesos ejecutivos cuyo título de recaudo se originara en: i) Las condenas impuestas por la misma jurisdicción; ii) Las conciliaciones aprobadas por los jueces

administrativos; iii) Los laudos arbitrales en donde intervino una entidad pública – nueva competenciay iv) Todos aquellos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Es pues el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la disposición procesal especial del estatuto procesal administrativo que contiene cuáles son los asuntos que en materia de juicios ejecutivos debe resolver esta jurisdicción. Por su parte, el artículo 297 del CPACA, preceptúa: “Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida

el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”. De cara a las disposiciones legales anteriores, podría pensarse que la jurisdicción administrativa, además, debe conocer de la ejecución de los títulos ejecutivos enlistados en el citado artículo 297 in fine, sin embargo, ese argumento prontamente se desvanece por las siguientes razones: i) La norma especial que asigna el conocimiento de los procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso administrativa es el artículo 104 del CPACA y ii) El artículo 297 del mismo estatuto, sólo contiene una relación de títulos ejecutivos y no se constituye propiamente en un otorgamiento de competencia sobre la materia, por lo que esta Colegiatura concluye que la jurisdicción administrativa sólo deberá conocer de los juicios ejecutivos que estén amparados en títulos de recaudo que provengan, se reitera, de: i) Las condenas impuestas por la misma jurisdicción; ii) Las conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos; iii) Los laudos arbitrales en donde intervino una entidad pública y iv) Todos aquellos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Finalmente, el numeral 1º del artículo 105 del CPACA, excluyó expresamente a la jurisdicción contencioso administrativa del conocimiento de procesos ejecutivos que se deriven de las siguientes entidades y actividades: “1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan

al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos(negrillas por fuera del texto original)”. En este orden de ideas, si se pretende la ejecución con base en la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, el interesado, podrá acudir directamente ante la jurisdicción laboral ordinaria para pedir ese reconocimiento, siempre y cuando no se controvierta el derecho reconocido y se integre debidamente el título ejecutivo complejo. Alcance interpretativo de la sentencia del Consejo de Estado 2777/04. De la claridad conceptual a la incertidumbre práctica: Alcance interpretativo de la Sentencia 2777/04 del Consejo de Estado Previo a abordar el caso concreto, la Sala deberá referirse al alcance interpretativo de la sentencia 2777/04, mediante la cual el Honorable Consejo de Estado hizo valiosas precisiones en relación con la vía procesal adecuada para reclamar judicialmente el pago de la sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las Cesantías, de la manera en que lo establece la ley 244 de 1995, modificada por la ley 1071 de 2006. Esta referencia preliminar a la sentencia en cita se hace necesaria en razón a que en el presente caso ha servido a los extremos del conflicto para fundar su incompetencia, así como a esta misma Sala unificar criterios que sean útiles para solucionar conflictos de similar naturaleza en lo sucesivo. Ante la evidente inseguridad jurídica que se ha cernido entorno a la competencia de los jueces para conocer de las diferentes acciones para obtener el pago de la sanción moratoria, esta Colegiatura debe con urgencia

proferir un pronunciamiento unificador, con lo que además se honre el principio de unidad del derecho y se materialice la suprema garantía ciudadana de acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones (Artículo 29 Constitucional; en concordancia con los artículos 8º y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos).14 Sea lo primero señalar, entonces, que la providencia del Consejo de Estado en cita representa un hito en la jurisprudencia de esa Corporación sobre el tema, en la medida que, hasta su expedición, no existía la suficiente claridad sobre el contenido del derecho objeto de reclamación (la sanción moratoria), así como el tipo de acción apta para encauzarla judicialmente; esta indeterminación conceptual, se traducía necesariamente en incertidumbre sobre la competencia de los jueces civiles, laborales y administrativos para asumir el conocimiento de dichos litigios. Así por ejemplo, solo la Sección Tercera había afirmado con anterioridad que el cobro de dicha sanción era viable por vía de la Acción de Reparación Directa (Sentencia del 26 de febrero de 1998, Radicado No. 10813, con ponencia del H.C. RICARDO HOYOS DUQUE), en la medida en que el origen del daño provocado al servidor público tenía lugar en una operación administrativa. Criterio 14 Solo es dable entender cumplida o respetada esta garantía en un sistema jurídico de las características del colombiano, con la aplicación uniforme de las leyes y la precisión del criterio jurisprudencial. recogido con posterioridad por la misma Sección –por demás, con ponencia del mismo Consejero—, para en su lugar afirmar que la vía idónea era la

acción ejecutiva, teniendo como base el mandato legal contenido en la ley 244/1995, bastándole al beneficiario acreditar la no cancelación; de esta manera termina por concluir en la ineptitud de la Acción de Reparación Directa para encauzar judicialmente dicha pretensión (Auto del 27 de septiembre de 2001, Rad. 19300). Sin embargo, un año antes de esta providencia, en proceso radicado No. 23739, con ponencia de la Dra. MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ, la Sección había inadmitido una demanda en la que el beneficiario de la sanción moratoria intentaba su pago por vía de la Reparación Directa; en esta ocasión la Corporación advirtió que esta solo sería procedente en caso de que el servidor público reclamara, además de la simple sanción moratoria, la indemnización por un eventual daño antijurídico derivado del retardo de la administración. Pese a este nuevo criterio, la Sección volvió a su anterior tesis de considerar que la Acción de Reparación Directa era la adecuada para reclamar ante la jurisdicción el pago de prestaciones de este tipo (Auto del 27 de febrero de 2003, Rad. 23739, C.P. MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ.) Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, desde 2002 ha tendido más bien a considerar que la acción pertinente no es otra que la ejecutiva, enviando en consecuencia los expedientes a la Justicia Laboral (Sentencia del 21 de marzo de 2002, rad. 1124-2000, C.P. ALBERTO ARANGO MANTILLA; Sentencia del 12 de diciembre de 2002, rad. 16042001, C.P. JESUS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE; Sentencia del 3 de abril de 2003, rad. 0881-02, C.P. ANA MARGARITA OLAYA FORERO; Sentencia del 31 de julio de 2003, rad. 4873-2002, C.P. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE). Finalmente, ad portas del fallo 2777/04, dicha Sección había afirmado además que para el cobro ejecutivo debía provocarse previamente el pronunciamiento de la Administración (Sentencia del 19 de febrero de 2004, rad. 1846-2003, C.P. JESUS MARIA LEMOS

BUSTAMANTE).

Ante la incuestionable incertidumbre práctica que la ambivalencia de las posiciones del Consejo de Estado, sobra hacer cualquier comentario sobre la pertinencia de un fallo unificador (pese al cual, la confusión interpretativa persiste). Así las cosas, conviene empezar por traer a colación el contenido específico de la sentencia 2777/2004 que será objeto del pronunciamiento unificador de esta Sala: “La reseña de las distintas posiciones sentadas por esta Corporación le permite concluir a la Sala que el cambio de criterios ha obedecido al afán de proteger al empleado cesante perjudicado por el incumplimiento o el retardo en el pago de sus cesantías definitivas. Sin embargo la disparidad existente impone precisar cuáles acciones y en qué eventos deben utilizarse para que el administrado tenga la certeza de que está invocando la acción adecuada a los fines perseguidos. Formulación de las distintas hipótesis para el reconocimiento de la indemnización moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías

definitivas. (…) Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así:  5.3.1. La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías.  5.3.2. La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga.  5.3.3. L