CSDJ - F11001010200020130047300ADJUNTA20130509082958-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., 02 de mayo de 2013 Aprobado según Acta No. 032 de la fecha.

Magistrado Ponente: ANGELINO LIZCANO RIVERA Radicación No. 110010102000201300473 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones.

Colisionantes: Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Quinto Civil del

Circuito de Cartagena de Indias.

Tema: Demanda en acción cumplimiento interpuesta por la Constructora Torres del Mar SAS

contra la Curaduría Urbana No. 1 del Distrito de Cartagena de Indias.

Decisión: Asignar a la Jurisdicción Ordinaria Civil.

ASUNTO A TRATAR Procede esta Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena de Indias, por el conocimiento de la demanda en acción de cumplimiento , formulada por medio de apoderado judicial por la 1 Constructora Torres del Mar SAS, contra la Curaduría Urbana No.1 del Distrito de Cartagena de Indias, con el fin de obtener el cumplimiento del artículo 9 del Decreto 2060 de 2004, en cuanto a la libertad de altura para los proyectos de vivienda VIS. 1 Folio 1-10 c.o.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN ANTECEDENTES PROCESALES Ante el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín, el 2 de octubre de 2012, a través de apoderado judicial al sociedad “CONSTRUCTORA TORRES DEL MAR S.A.S” presentó demanda en acción de cumplimiento contra la CURADURÍA

2 URBANA No.1 DEL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS, con el fin de obtener mediante el trámite previsto en la Ley 393 de 1997, se ordene en “fallo que haga tránsito a cosa juzgada lo siguiente: Que con fundamento en el Acuerdo 033 de 2007, por medio del cual se modifica excepcionalmente el Decreto Distrital No.09777 de 2001, Plan de Ordenamiento Territorial y se dictan otras disposiciones, en su artículo 9 cuando hace referencia a la Vivienda de Interés Social, no reglamenta respecto al concepto de altura en proyectos VIS, dejando de esta manera vigente el concepto del Decreto 2060 de 2004 o las norma que lo sustituyan en cuanto a la libertad de altura, por lo que se deduce que no procede a reglamentar la altura, para los proyectos VIS.” (Sic). DE LAS AUTORIDADES COLISIONANTES El Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín, el cual una vez allegadas las diligencias a ese Despacho judicial, se pronunció mediante auto el 3 de octubre de 2012, manifestándose frente a la solicitud de admisión de la demanda, la

3 incompetencia para conocer de la acción de cumplimiento en razón a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, una vez analizó la característica de los actos administrativos demandados. Refirió que la competencia especial para conocer de las acciones de cumplimiento frente a las leyes o actos administrativos expedidos en virtud de la Ley 388 de 1997, Ley 9 de 1998 y Ley 3 de 1991, dijo que fueron fijadas en titularidad de los jueces civiles del circuito. 2 Folio 1-4 c.o. 3Folio 52 c.o.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN Argumentó que el Consejo de Estado en sentencia del 20 de noviembre del 2003, dijo que las Leyes 388 y 393 de 1997, diseñaron un mecanismo procesal para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. No obstante, la primera, diseñó una acción especial por su contenido y procedimiento, pues solamente se dirige a obtener la ejecución de normas referidas al tema que regula, esto es pretende el cumplimiento de una ley o acto administrativo “relacionados con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997”. (fl. 5 c.o.) Adujo que además en este tema, esta Corporación en el radicado 2012-01125 00 con

ponencia del doctor Jorge Armando Otálora había dirimido un conflicto asignando el conocimiento de la acción de cumplimiento a los jueces civiles ordinarios precisamente con fundamento en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. (fl. 5ª c.o.) Por último dijo que como “el Decreto 2060 constituye una manifestación de voluntad de la administración que producen efectos jurídicos y que se dirigen a aplicar y hacer efectivas las disposiciones contenidas en las leyes 388 de 1997, luego el cumplimiento de ese acto esta relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en las citadas leyes y, por lo tanto, procede la acción de cumplimiento especial regulada por el artículo 116 de la Ley 388 de 1997”, por lo que concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era la competente para conocer de la demanda que aquí se estudia, y dispuso la remisión a los juzgados civiles del circuito reparto para lo de su competencia. (fl. 55 c.o.). El Juzgado Primero Civil del Circuito Adjunto de Medellín, mediante auto del 15 de noviembre de 2012, rechazó de plano la demanda por carecer de competencia, territorial argumentando que tal como lo señalara la Ley 393 de 1997, el conocimiento de las acciones de cumplimiento fue asignada por el Legislador a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con competencia en el domicilio del demandante para lo cual refirió la providencia del Consejo de Estado emitida dentro del radicado No. 20081002 00.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN Dijo además que también dicha ley señaló que conforme a las normas del Código de Procedimiento civil, era el juez civil del domicilio de la demandada en virtud de la aplicación de los demás factores de competencia, por lo que remitió a los Juzgados Civiles del Circuito de Cartagena de Indias para su reparto, por ser el domicilio de la

autoridad demandada CURADURÍA URBANA No. 1 del DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS, de conformidad con el artículo 4 de la citada normatividad, por lo que remitió a dicha ciudad el expediente. (fl. 59 v.c.o.) El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena de Indias, una vez le correspondió por reparto, este despacho judicial mediante auto del 31 de enero de 2013, señaló que el presente caso donde se trataba del ejercicio de la acción pública de cumplimiento de una entidad privada contra otra de la misma naturaleza la Curaduría Urbana No. 1 de esa ciudad, “pero que cumple funciones públicas en virtud de los dispuesto en el Decreto 2150 de 1995, por lo que se rige por los principios de la función administrativa de que trata el artículo 209 Superior, razón por la cual considera esta judicatura que la jurisdicción competente para tramitar esta acción es la contenciosa administrativa, por lo cual se declara incompetente para concoer del presente asunto” (Sic a lo trascrito - fl. 68 c.o.). Citó como argumentos de su decisión el pronunciamiento efectuado por esta

Colegiatura en el radicado No. 2011-000799 del 13 de abril de 2011 y decidió enviar a esta Sala el expediente para lo de su competencia. (fls. 72 y 73 c.o). CONSIDERACIONES Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN Salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política.

Discuten la competencia el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, en cuanto al conocimiento de la demanda en acción de cumplimiento , formulada por medio de apoderado judicial por 4 la Constructora Torres del Mar SAS, contra la Curaduría Urbana No.1 del Distrito de Cartagena de Indias, con el fin de obtener el cumplimiento del artículo 9 del Decreto

2060 de 2004, en cuanto a la libertad de altura para los proyectos de vivienda VIS. Lo anterior por cuanto al expedir por dicha entidad la licencia de construcción del proyecto de vivienda VIS para el “Multifamiliar TORRES DEL MAR S. A. S.”, a desarrollar en el lote ubicado en la Calle 29 No. 50-56 y 50 54 del Barrio Zaragocilla en la ciudad de Cartagena de Indias que contemplaba una altura de 15 pisos solo fue otorgada para una de cuatro pisos sin que las normas que rigen la materia contemplen una restricción de altura para esta clase de proyectos, dejando según la demanda de aplicar el Acuerdo 033 de 2007, por medio del cual se modificó excepcionalmente el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad que dejó vigente en esa materia el Decreto 2060 de 2004, en cuanto a la libertad de altura en los proyectos de vivienda VIS. (fl. 2 c.o.) Solución del caso.- Conviene precisar en primer término que la colisión de competencias, entendida como el enfrentamiento suscitado entre dos jueces para conocer de un litigio y de las pretensiones de la demanda debe ser anterior a desatarse el debate, pues si aquella controversia que puso en actividad el aparato jurisdiccional del Estado, ya fue definida, el juez de colisiones carecería de competencia para pronunciarse al respecto. Tal explicación resulta oportuna, en tanto 4 Folio 1-10 c.o.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN el asunto en estudio no ha sido objeto de sentencia por parte de ninguna de los operadores judiciales enfrentados.

Los demandantes pretenden la aplicación de las normas que sobre la reglamentación existente sobre la vivienda de interés social se encuentra vigente en especial el Decreto 2060 de 2004 y el Acuerdo 033 de 2007, para la ciudad de Cartagena, inobservados por la parte demandada al expedir la licencia de construcción del proyecto de vivienda denominado “TORRES DEL MAR”, a desarrollar en el lote ubicado en la Calle 29 No. 50-56 y 50 54 del Barrio Zaragocilla en la ciudad de Cartagena de Indias, que contemplaba una altura de 15 pisos y solo fue otorgada para cuatro en contravía de lo contemplado en las citadas normas de conformidad con los hechos de la demanda. Así las cosas en el presente asunto es evidente que se está frente al ejercicio de la acción de cumplimiento, prevista en la Carta Política de 1991 artículo 87, cuyo objeto es permitir que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo y que puede ser interpuesta por cualquier persona, que quiera acudir ante el juez para obtener, la protección de su propio interés o el de la comunidad, que está siendo afectada por la falta de cumplimiento de la norma o del acto administrativo de conformidad con lo estatuido en la norma superior, como en el caso sometido a estudio en que el demandante pretende que conforme a lo ordenado en la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 19975, por

5 Ley 393 de 1997, Ley 388 de 1997 sobre ordenamiento territorial Artículo 7º. Competencias en materia de ordenamiento territorial. De acuerdo con los principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento del territorio se distribuyen así:

1. A la Nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente; determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural, así como los demás temas de alcance nacional, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.

2. Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN

parte de la Curaduría Urbana No. 1 del Distrito de Cartagena de Indias, obtener como

se dijo la aplicación del Acuerdo 033 de 2007 y el Decreto 2060 del 2004, en cuanto a permitir una altura superior en la licencia otorgada para la construcción del proyecto de vivienda VIS, denominado “TORRES DEL MAR”, normas que no fueron observadas en la expedición de la respectiva licencia de construcción. Al respecto la Ley 393 de 1997, que reglamenta la acción de cumplimiento es clara en conturbación con el fin de establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y licitantes biofísica, económicos y culturales; definir políticas de asentimientos poblaciones y centros urbanos en armonía con las políticas nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio; orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal, concertando con los municipios el ordenamiento territorial de las áreas de influencia de las infraestructuras de alto impacto; integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y territorios indígenas, en concordancia con las directrices y estrategias de desarrollo regionales y nacionales. En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.

3. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de los planes integrales de desarrollo metropolitano y el señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que

deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 128 de 1994, en la presente ley y en sus reglamentos. Los planes integrales de desarrollo metropolitano, en su componente de ordenamiento físico-territorial, a partir de un proceso concentrado con las autoridades e instancias de planificación de los municipios que integran la correspondiente área metropolitana y con base en objetivos de desarrollo socioeconómico metropolitano de largo plazo, establecerán las estrategias de estructuración territorial metropolitana e identificarán las infraestructuras, redes de comunicación, equipamientos y servicios de impacto metropolitano a ejecutar en el largo, mediano y corto plazo. En particular deberán contener: a) Las directrices físico-territoriales relacionadas con los hechos metropolitanos; b) La determinación en planos de la estructura urbano-rural para horizontes de mediano y largo plazo; c) La localización de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, los equipamientos y partes de escala metropolitana, así como las áreas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos naturales y defensa del paisaje y la definición de las directrices para su ejecución u operación cuando se definan como hechos metropolitanos; d) La definición de políticas, estrategias y directrices para la localización de programas de vivienda de interés social en los diferentes municipios, estableciendo las compensaciones del caso en favor de los municipios donde se localicen; e) Las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los

municipios al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 128 de 1994 y sus reglamentos; f) Las demás directrices necesarias para el cumplimiento de los planes. El componente de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano incluirá sus correspondientes programas de ejecución y deberá armonizar sus vigencias a las establecidas en la presente ley para los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos.

4. Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la presente ley, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

Parágrafo. Las competencias de las entidades públicas en desarrollo de la función del ordenamiento se desarrollarán dentro de los límites de la Constitución y las leyes, y atendiendo los principios de

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN señalar la competencia general para esta clase de acciones: “Ley 393 de 1997 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución

Política. ARTICULO 1o. OBJETO. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial

definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos. ARTICULO 2o. PRINCIPIOS. Presentada la demanda, el trámite de la Acción de Cumplimiento se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad. ARTICULO 3o. COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. PARAGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. PARAGRAFO TRANSITORIO. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado” Sin embargo, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, se trata de una demanda mediante la cual la demandante pretende que se cumpla la Ley en este evento y no obstante que el Legislador con la expedición de la Ley 393 de 1997 le asignó el

conocimiento de esta clase de acciones a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede desconocerse que para el caso objeto de estudio, si bien se trata del ejercicio de una acción de cumplimiento, este lo es en virtud de la Ley 388 de 1997, respecto de la aplicación de las normas que tienen que ver con el tema urbanístico coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La autonomía municipal estará determinada por el carácter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en materia de interés supramunicipal.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN previsto en dicha disposición, donde el legislativo señaló en forma expresa el juez competente para conocer de las mismas, tal como lo consagró en el artículo 116 cuando dijo: “Artículo 116º.- Procedimiento de la acción de cumplimiento. Corregido mediante FE DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente: Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la

presente ley. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite:

1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo.

2. El juez a quien le corresponda el conocimiento, verificará que la demanda se ajuste a los requisitos legales y en caso de no ser así, no la admitirá y le indicará al interesado los defectos de que adolece para que los subsane en un término de cinco (5) días hábiles. Si el demandante no los corrigiere, la rechazará. (…)”

(Resaltado fuera de texto). Corolario de lo anterior y no obstante que el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena de Indias, remitió a esta Sala, las presentes diligencias, para dirimir el

conflicto planteado entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria civil, atendiendo a la clase de demanda incoada por los actores, esta Sala considera que la competencia para conocer del asunto, radica en la Jurisdicción Civil representada en este caso por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín y no en el Juzgado Quinto de Cartagena de Indias, por cuanto es la norma que señala como elemento territorial para la definición de competencia el domicilio de la demandante y en este

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN caso la sociedad “CONSTRUCTORA TORRES DEL MAR”, tiene su domicilio principal en la ciudad de Medellín, tal como se aprecia del certificado de la Cámara de Comercio obrante en el expediente despacho con destino al cual se ordenará la remisión inmediata de las diligencias. (fl. 11 y 12 c. o.).

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones suscitado entre los JUZGADOS VEINTICUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y el QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA DE INDIAS, con

ocasión de la demanda en acción de cumplimiento instaurada por la empresa

“CONSTRUCTORA TORRES DEL MAR S.A.S.”, contra la CURADURÍA URBANA

No.1 DEL DISTRITO TURÍSTICO DE CARTAGENA DE INDIAS, atribuyendo el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria Civil representada en este evento por el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, a donde se dispone el envío del expediente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- REMÍTASE copia de esta providencia a los JUZGADOS VEINTICUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA DE INDIAS, para su información.

COMUNÍQUESE, CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIÓN

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial