CSDJ - F11001010200020130050900ADJUNTA20130509124007-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., ocho (8) de mayo de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 11001 01 02 000 2013 00509 00 Discutido y aprobado en Acta No. 33 de la misma fecha.

REF.: CONFLICTO DE COMPETENCIAS ENTRE

LAS JURISDICCIONES CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA LABORAL.

VISTOS Dirime la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA y el JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE AYAPEL, con ocasión del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada a través de apoderado por la señora MERENA

ANDREA ROMÁN LÓPEZ contra el MUNICIPIO DE AYAPEL - CÓRDOBA.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. La señora MERENA ANDREA ROMÁN LÓPEZ, a través de apoderado, formuló el pasado 31 de octubre de 2012, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que deprecó se declare la nulidad del acto administrativo de data 4 de mayo de 2012, a través del cual el Alcalde Municipal de Ayapel, negó el pago de la indemnización moratoria generada por el no pago oportuno de las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre

Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO de 2008, las cuales fueron consignadas en el Fondo Colfondos el 29 de marzo de 2011, cuando el plazo para ello feneció el 16 de febrero de 2009, es decir 764 días después.

En consecuencia, deprecó se ordene al ante territorial accionado el pago de un día de salario por cada día de retardo, esto es la suma de $38.017.486, tomando como base el salario devengado en el año 2008, el cual era de $1.300.000 mensuales, tiempo durante el cual laboró como Comisaria de Familia, y Secretaria General y de Gobierno.

2. La demanda fue repartida a la Dra. Diva Cabrales Solano, quien en calidad de Magistrada Ponente de la Sala Tercera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, por auto de fecha 20 de noviembre de 2012, decidió declarar la falta de jurisdicción.

Como fundamento de tal decisión, citó la providencia emitida el día 17 de febrero de 2011 por el Consejo de Estado, Consejero Dr. Víctor Alvarado Ardila, radicado 2002-00324-01, en la que se determinó que “el acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si el administrado se encuentra inconforme con el, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía indicada es la acción ejecutiva”. Luego, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era el

idóneo para tramitar el asunto, sino la acción ejecutiva ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

3. Arribadas las diligencias al JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE AYAPEL, a quien por factor territorial le fueron remitidas por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Montería, por auto de fecha 11 de febrero de 2013, tampoco Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO aceptó avocar su conocimiento, porque, entre otros argumentos, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, es la competente para conocer de las controversias y litigios originados en actos, en los que estén involucradas entidades públicas, y en este caso, precisamente se estaba controvirtiendo la legalidad de un acto administrativo expedido por un ente territorial, que negó el reconocimiento de la indemnización moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Aunado a lo anterior, en el presente asunto, el acto administrativo objeto de enjuiciamiento, no contiene una obligación proveniente del Municipio de Ayapel, clara, expresa y exigible, conforme lo exige el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, por el contrario, lo que de manera expresa y diáfana contiene tal acto, es la negación rotunda del representante legal del ente demandado, a la pretensión de la actora acerca del reconocimiento y pago de la

sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías. Por lo demás, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, sólo conoce de conflictos laborales surgidos entre los empleados públicos y la administración, y tal calidad la tuvo la accionante en el año 2008, pues se desempeñó por esa época como Comisaria de Familia. Lo anterior con fundamento en lo previsto en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, que indica que dicha Jurisdicción no conoce de asuntos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales, casos en los cuales sí son de resorte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Finalmente observó, que era de público conocimiento de todas las autoridades del Distrito Judicial de Montería, que el Municipio de Ayapel actualmente se encontraba sometido a un acuerdo de reestructuración de pasivos, bajo los parámetros de la Ley 550 de 1999, por lo tanto de conformidad con lo previsto en el numeral 13 del artículo 58 de la citada Ley, no podía ser ejecutado, ni mucho menos decretarse el Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO embargo de sus bienes, luego, en tales circunstancias, no se le podía decir a un usuario que ejerza la vía ejecutiva para demandar a una entidad estatal el cumplimiento de un derecho incierto, porque le había sido negado de manera categórica, pues ello equivaldría a negar el derecho fundamental al acceso a la justicia.

Por lo anterior, decidió trabar el conflicto de competencia y remitir las diligencias a esta Sala a fin de dirimirlo (fls. 24 a 30, c. o.) CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA: La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones planteado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA y el JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE AYAPEL, al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Conforme al numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como el ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta para el efecto, las diversas materias de orden jurídico a que ella se aplica, de una parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional: Ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca.

Al respecto la doctrina1 ha considerado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función –como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al

1 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis, JAIME AZULA

CAMACHO.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ejecutivo, por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un decreto y reglamentarla, crean derecho.

Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de administrar justicia. Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto”. Por su parte, el doctrinante JAIME AZULA CAMACHO2, definió la competencia etimológicamente de la siguiente manera: “(…) proviene del latín competeré, ‘atribuir’, ‘incumbir’, ‘corresponder’. En su aceptación corriente se concibe como algo que le está atribuido a alguien. Desde el punto de vista jurídico, por competencia se entiende –según

el acertado y unánime reconocimiento hecho al concepto de MATTIROLOla medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Una acepción más amplia y que resalta todos los distintivos que presenta el fenómeno, es la que traía el Código de Procedimiento Civil derogado en su artículo 143, al decir que “es la facultad de un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia, y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia”. 2 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De lo anteriormente expuesto, se infiere que la competencia implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción, empero, son diferentes tal y como lo concreta LUIS MATTIROLO, en su Tratado de Derecho Judicial Civil3, al exponer: “a) La jurisdicción emana de la ley y ninguno puede ejercerla si ésta no le ha sido conferida, mientras que la competencia puede proceder de la sola voluntad de las partes, lo que ocurre en el supuesto de la prorroga. b) La jurisdicción comprende toda clase de asuntos, mientras que la

competencia queda circunscrita a los designados por la ley o acordados por las partes. c) No es aceptable un juez sin jurisdicción, al paso que sí los hay sin competencia para ciertos negocios. d) La jurisdicción es potestad en abstracto, en cambio la competencia versa sobre casos concretos. e) La competencia para conocer de un proceso lleva envuelta la jurisdicción, pero quien ejerce esta última no está capacitada para conocer indistintamente de todos los procesos”. Ahora, es el artículo 116 de nuestra Constitución Política4, el que establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de 3 Madrid 1930, Tomo I, Editorial Reus. 4 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la

instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia.

Es así, como ya se advirtió, que nuestra Carta Política atribuyó a ésta Corporación, dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO Pretende la señora MERENA ANDREA ROMÁN LÓPEZ, que a través de la

demanda que formuló, se ordene al MUNICIPIO DE AYAPEL, la cancelación de la indemnización moratoria por la no consignación oportuna del auxilio de cesantías correspondiente al año 2008, pues debió hacerse a más tardar el 15 de febrero de 2009, y solo se hizo el 29 de marzo de 2011, esto es, 764 días después, conforme lo establecido en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995: Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.” Pues bien, razón le asiste en esta oportunidad al Juez Promiscuo del Circuito de Ayapel – Córdoba, cuando afirma que en el presente asunto, la acción judicial no tiene como base un acto administrativo del que se desprenda la existencia de un título ejecutivo, del cual pueda hacerse el cobro coercitivamente.

En efecto, es que la misma sentencia emitida por el Consejo de Estado citada líneas atrás, en la que se apoyó el Tribunal Administrativo de Córdoba, para sustraerse de conocer el asunto, indica que “el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, y que

“ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía”. Pero en el sub examine, no existe un acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas ni parciales, y el aportado con la demanda, se refiere es a la negativa al pago de la sanción moratoria, en razón del estado de reestructuración de pasivos por el que atraviesa el municipio demandado. Así, en este punto es necesario aclarar, que si bien esta Sala ha venido sosteniendo en forma reiterada que la acción ejecutiva para el cobro de los intereses moratorios es factible, ello sólo procede cuando existen actos administrativos que las reconocen, conformándose un título ejecutivo complejo, cuya fuente es la ley, y Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO conformado básicamente por dos elementos, el primero el acto que las reconoce, y el segundo la prueba de su pago tardío, debiéndose probar para efectos de su cuantificación, el monto del salario devengado por el accionante, verbi gratia, con certificación del pagador o mediante la aportación de los desprendibles de pago.

En conclusión, para poderse acudir a la vía ejecutiva para el cobro de intereses moratorios por el no pago oportuno de las cesantías, debe existir un acto

administrativo que las reconozca total o parcialmente, pues de lo contrario, el juez no puede librar mandamiento de pago ante la inexistencia de un título que provenga del demandado y del cual se desprenda una obligación clara, expresa y exigible. De acuerdo a lo anterior, ante la inexistencia de un acto administrativo que reconozca total o parcialmente cesantías a la accionante, el cual pueda servir como base del recaudo ejecutivo, aunado a que el problema jurídico tiene su origen en una situación legal y reglamentaria, ello en razón de la calidad de empleada pública que ostentó la accionante para la época de los hechos, no hay duda que el conocimiento de la presente litis debe ser de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en esta oportunidad por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, a quien se le remitirá el dossier para lo de su cargo. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA y el JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE AYAPEL, en el Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción Contencioso

Administrativa.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a conocimiento del mencionado

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO y copia de la presente providencia al Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel – Córdoba.

CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2013 00509 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

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