CSDJ - F11001010200020130052100ADJUNTA20130517151458-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C. dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No. 110010102000201300521 00 Aprobada según Acta Nº 35 de la misma fecha. Ref. Conflicto Negativo de Competencias Ordinaria Laboral y Contenciosa Administrativa. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el Conflicto Negativo de Jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Civil del Circuito de Girardota, con ocasión del conocimiento de la demanda de NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO incoada por la señora MARTHA LUCIA CARDONA TOBÓN, a efectos de obtener el pago de la diferencia de honorarios como ex concejala en los años 2008 y 2009. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES Ante el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín, la demandante MARTHA LUCÍA CARDONA TOBÓN, instauró demanda NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO contra del municipio de Barbosa

(Antioquia), a efectos de obtener el pago de la diferencia de honorarios como ex concejala en los años 2008 y 2009.

El precitado juzgado, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 9435 de 2012, artículo 1°, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por la cual se adoptaron medidas para la implementación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, remitió a reparto para su conocimiento el referenciado proceso, correspondiéndole al Juzgado DIECIOCHO (18) Administrativo del Circuito de Medellín. Despacho Judicial que mediante proveído de fecha primero (1°) de octubre de 2012, declaró su falta de Jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó remitir el asunto al Juzgado Laboral Adjunto Del Circuito de Girardota, pero como quiera que la medida de descongestión tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre del 2012, se ordenó el envió al Juzgado Civil del Circuito de Girardota, el que en providencia de 31 de enero de 2013, propuso el conflicto negativo de competencias, al considerar su falta de jurisdicción. Los argumentos que esbozó el Juez Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín para “declarar su falta de Jurisdicción” tienen que ver en primer lugar con la naturaleza jurídica del vínculo de los Concejales con las Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO administraciones municipales, la que según el Consejo de Estado: “la actividad que realizan los concejales en ejercicio de las funciones públicas, como actividad humana que es, puede calificarse de trabajo; pero éste no les

confiere la calidad jurídica de trabajadores. La Constitución Política determina que el trabajo es un derecho y una obligación social, y goza de la especial protección del Estado. Y, “el término honorarios, que utiliza la Constitución Política al referirse a los concejales, debe entenderse en el sentido estricto que emplea el artículo 312 de la Constitución; sin embargo, no está comprendido como objeto de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta que fija las bases del estatuto de trabajo. A pesar de construir una contraprestación por los servicios personales, el régimen de honorarios de los concejales por disposición constitucional según los artículos 312 inciso 3° y 322 inciso 2° para el caso del capital, es el especial que determina la ley”. En este orden de ideas estimó que los concejales no tienen vínculo laboral con el Estado, pese a que sus servicios, como expresión de la actividad humana, puedan considerarse como trabajo. Además, expresamente el artículo 212 de la Carta Política señala que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos”. Por otro lado, sobre la naturaleza jurídica de los honorarios, afirmó que los honorarios que reciben los concejales, no provienen de un contrato de prestación de servicios en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no remuneran los servicios prestados bajo una relación laboral. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De esta manera, frente a la Competencia de los Juzgados Administrativos,

señaló que esta se contrae a resolver controversias de carácter laboral cuando el vínculo corresponde a una relación legal y reglamentaria y se encuentre de por medio un acto administrativo. Por lo anterior, consideró que como la discusión gira en torno al pago de honorarios de los concejales y estos no provienen de una relación laboral, no es la jurisdicción Contenciosa la competente para conocer esta controversia, sino la ordinaria laboral, toda vez que ella conoce de los asuntos derivados del pago de honorarios, “cualquiera que sea la relación que los motive”. A su turno, el Juez Civil del Circuito de Girardota, rechazó la competencia para el conocimiento de la demanda, señalando que “el artículo 2° del C. del Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en lo laboral no conoce de los conflictos originados de la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos, de conformidad con las competencias asignadas por el Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que la Ley 1437 de 2011, no se encontraba vigente, su conocimiento corresponde al Juez Administrativo, según el artículo 134B en su numeral 1° que indicaba: COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1.- Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se

controviertan Actos Administrativos de cualquier de cualquier autoridad, Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

De conformidad con lo anterior, se declaró incompetente para conocer el presente asunto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la Ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas Jurisdicciones constituidas por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia). Como punto de partida, es del caso recordar que la función de Administrar Justicia, es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, y que teniendo en cuenta los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. De igual manera, que la competencia se define como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer sus funciones por autoridad de la ley en determinado asunto. Es así como la Corte Constitucional1 precisamente sobre el tema de la competencia refirió: 1 Sentencia C655 del 3 de Diciembre de 1997 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “… debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad porque no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden público puesto que se funda en principios de interés general…” Providencia en la que igualmente se refirió: “La competencia se fija de acuerdo con los distintos factores a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial), el factor de conexidad…” En reiteradas oportunidades esta Corporación en materia de conflictos de competencia, ha expresado lo siguiente: “Concepto jurídico de jurisdicción. En sentido propio se define como la soberanía del Estado, ejercida por conducto de una de sus ramas del poder público, destinada a la administración de justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, en particular, de aplicar el derecho material a un caso particular y concreto, caracterizándose por ser general, exclusiva, permanente e independiente; dividiéndose para su funcionamiento de acuerdo a la pretensión reclamada.

Entonces tenemos que, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia de distinta jurisdicción, se disputan el conocimiento de un proceso, bien por considerar, que no les corresponde,

evento en el cual será negativa o porque estiman ambas que es de su Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO incumbencia, caso en el cual será positiva, es así como para su configuración es preciso que se den varios presupuestos.

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es que no haya sido fallado.

4. Que los funcionarios entre quienes se disputan formen parte de distinta jurisdicción”2.

En materia de colisión de competencias, el artículo 148, modificado por el art.1º, num.8º. del Decreto 2282/89, del Código de Procedimiento Civil, define: “Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso, ordenará remitirlo al que estime competente dentro de la misma jurisdicción. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente, solicitará que el conflicto se decida por la autoridad judicial que corresponda, a la que enviará la actuación. Estas decisiones son inapelables”. 2 Providencia del Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria M.P. Rubén Darío Henao Orozco, Rad 20032928 01 09 Aprobada en Acta 127 del 17 de septiembre de 2003. Posición Reiterada en las sentencias del 19 de mayo de 2009, Sala 048, dentro del expediente 110010102000200900350, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros;

Sentencia 19 de mayo de 2009, Sala 048, dentro del expediente 110010102000200900313, M.P. Dr. Henry Villarraga Oliveros; Sentencia aprobada en Sala 85 del 13 de agosto de 2009, dentro del expediente 110010102000200902066, M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera; Sentencia aprobada en Sala 85 del 13 de agosto de 2009, dentro del expediente 110010102000200902031, M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera, entre otras. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De tal manera, el conflicto de competencias, sólo puede presentarse entre dos funcionarios judiciales que consideran cada uno ser o no ser competentes para conocer del caso.

En otros términos, hay conflicto cuando existe una verdadera pugna por asumir una determinada actuación o negarse a conocerla y, además, debe entenderse, que deben expresar los fundamentos legales o jurídicos en los cuales se apoyan en sus planteamientos relacionados con la aceptación o repudio de la competencia.

Problema Jurídico: Se circunscribe a establecer si, en atención a la demanda impetrada por la señora MARTHA LUCÍA CARDONA TOBÓN, en contra del municipio de BARBOSA (Antioquia), la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción

Ordinaria Laboral. Caso Concreto El objeto de la acción incoada por la señora Martha Lucía Cardona Tobón, tiene como fin “declarar nulo, por ser ilegal y contrario a derecho, el acto presunto negativo resultado del silencio administrativo en que incurrió el

Municipio de Barbosa, Antioquia y como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, condenar al Municipio de Barbosa (Antioquia), pague la diferencia de honorarios que como ex concejala tiene derecho”. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Al respecto, es necesario aclarar que según lo dispone el artículo 123 de la Constitución Política, los concejales tienen la calidad de servidores públicos, miembros de una corporación pública, “sin que por ello adquieran la investidura de empleados o funcionarios públicos o trabajadores oficiales; se trata de servidores públicos que ejercen una función pública de índole administrativa, siendo el régimen que los gobierna de naturaleza especial, diferente al de los demás servidores del Estado”3.

De los concejales puede afirmarse:  Son servidores públicos por determinación de la Constitución Política (art.123) y no tienen la calidad de empleados públicos (art.312 ibídem)  Su estatuto es propio, especial, está señalado en la Constitución, la ley y los reglamentos (arts. 293y 312 C.P. ley 136 de 1994 y decretoley 1421 de 1993) y es distinto de los estatutos que rigen a los otros servidores públicos (art.125 C.P., ley 4ª. De 1992); y también es diferente de los previstos para los trabajadores particulares en general (Códigos Laboral y Procedimiento Laboral.  Según los aspectos discutidos en el seno de la Constituyente, la estructura adoptada para los concejales es el régimen especial de

servidores públicos, no de empleados o funcionarios; es decir, no tienen vinculación laboral; reciben honorarios por concepto de asistencia a las reuniones.  Si bien es cierto que la actividad de los concejales corresponde genéricamente a la expresión trabajo, la Constitución Política distingue 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta Civil Rad. 908/96. Consejero Ponente ROBERTO

SUAREZ FRANCO.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO cuando lo ejecutan los particulares y utiliza expresión diferente cuando se refiere a las actuaciones de los servidores públicos para destacar que estos cumplen funciones públicas o prestan servicios públicos, regulados por ley (art.150.23, C.P.). 4

En igual sentido la Corte Constitucional en sentencia C 222/1999, M.P., JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO, expresó: “Respecto de los concejales municipales, la Constitución consagra en forma enfática que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". No obstante, en el artículo 123 Ibídem sí se establece con claridad que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. Y es que no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) - que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual - que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar

por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos” En el contexto de la demanda presentada, la discusión jurídica no gira en torno a la relación laboral, porque como se anotó anteriormente, en el caso de los concejales, no existe ese vínculo, lo que planteada controversia a más de la definición de la jurisdicción competente, es el tema relacionado con el acto ficto, “pues dicho silencio al constituir una ficción legal, solo tiene por 4 Radicado 802 de 22 mayo de 1996 Consejo de Estado Sala de Consulta. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO objeto abrir al recurrente la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional...

(Sentencia 13076 de 14 de octubre de 1999 Sección Tercera, M.P., Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez). Porque de este acto subyace, el reconocimiento o no del derecho. Hecha la anterior aclaración, y en armonía con las normas citadas por los titulares de los despachos judiciales involucrados en el conflicto, habrá de decirse que no le asiste razón al Juez 18 Administrativo del Circuito de Medellín, al considerar su falta de competencia, por cuanto a su especialidad le corresponde resolver temas de carácter laboral cuando el vínculo

corresponde a una relación legal y reglamentaria y se encuentre de por medio un acto administrativo. Pero se reitera el quid del asunto, no es la relación laboral. La definición de esta competencia la da el numeral 3° del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo que señala que los Juzgados Administrativos conocerán “de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales”. En el presente caso la cuantía estimada por el demandante como deuda es de $23.101.494., la que no sobrepasa el límite consagrado en la norma. Por otro lado, la competencia que otorga el numeral 6° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 712 de 2001, a la Jurisdicción ordinaria laboral, para dirimir los conflictos jurídicos “que se originen en el reconocimiento y pago de honorarios o Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive”. No es aplicable al presente caso, en consideración a que el pago de honorarios no proviene de servicios personales de carácter privado, sino el pago de honorarios de un servidor público y por una función pública desarrollada en cumplimiento de la Constitución y la Ley, para la que fue electo.

Por lo anterior, y en consideración a la discusión inherente al acto

administrativo fictio, como es lo ocurrido en el sub lite, el conflicto se define asignando la competencia para conocer de la presente demanda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en cabeza del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales, R E S U E L V E PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo Del Circuito de Medellín (Antioquia) y el Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia), en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto al primero de los nombrados. SEGUNDO.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Medellín, y enviar copia de esta Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO providencia al Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia), para lo de su conocimiento.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUIZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Magistrado Ponente Doctor: PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000 2013 00521 00

Referencia: CONFLICTO JURISDICCIÓN ORDINARIA – CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Aprobado Según Acta No. 035 del 16 de mayo de 2013

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con salvamento parcial de voto, en el asunto de la referencia. En la providencia del 16 de mayo de 2013 en el asunto de la referencia, la Sala asignó la competencia para conocer de la demanda instaurada por la señora MARTHA LUCÍA TOBÓN, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al considerar que la situación encuadraba en lo establecido en el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo anterior. Conflicto de Competencia Radicación 25000 11 02 000 201300521 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO El suscrito Magistrado no comparte la decisión tomada por la Sala, pues la demanda fue instaurada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, esto es, el

nuevo Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, el conflicto debió resolverse con base en la Ley 1437 de 2011 y no, como en efecto se hizo, a la luz del anterior Código. Atentamente,

WILSON RUÍZ OREJUELA

MAGISTRADO