CSDJ - F11001010200020130055300ADJUNTA20130812094430-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., cinco (05) de agosto de dos mil trece (2013) Registro proyecto el veintitrés (23) de julio de dos mil trece (2013) Aprobado según Acta Nº. 061 de la fecha.

Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA RAD. 110010102000201300553 00

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y Promiscuo Municipal de Icononzo, por razón del conocimiento de la acción ejecutiva singular promovida a través de apoderado por el señor Julio Cesar Rojas Riveros contra el Municipio de Icononzo – Tolima. ANTECEDENTES PROCESALES De acuerdo a la demanda instaurada por el señor Julio Cesar Rojas Riveros, el establecimiento de comercio Ferretería El Cóndor Ltda., suministró al Municipio de Icononzo – Tolima, productos para construcción y ornamentación, los cuales fueron recibidos por el auxiliar administrativo del Municipio, Edison Álvaro Díaz Gaitán, tal como se observa en las Remisiones No. 137966, 137967, 137968, 137970, 137971 del 12 de febrero de 2010 y 138239 del 26 de febrero de 2010. Consecuencia de lo anterior, la Ferretería El Cóndor Ltda., generó las correspondientes facturas de venta1, que junto con las Remisiones fueron

anexas a la demanda ejecutiva respecto de la cual se ha planteado el presente conflicto de competencia entre Jurisdicciones. POSICIÓN DEL JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE ICONONZO Mediante providencia del 29 de enero de 20132, rechazó la demanda por falta de jurisdicción al considerar que con fundamento en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, “de conformidad con lo establecido en la ley 1106 de 2006, la cual indica en lo pertinente que: los procesos en contra de las entidades territoriales y ejecutivos para el caso que nos ocupa, deben ventilarse por la vía administrativa.” 1 No. 107103074, 107103075 y 107103076 del 22 de septiembre de 2010. 2 Fol. 27 C. O POSICIÓN DEL JUZGADO PRIMERO ADMINSITRATIVO ORAL DE IBAGUÉ A través de providencia del 22 de febrero de 2013, se declaró sin competencia para conocer del mencionado proceso ejecutivo, teniendo en cuenta los artículos 104-6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues “de la lectura de las disposiciones transcritas, se desprende que esta jurisdicción no puede ejecutar obligaciones contenidas en facturas de venta, salvo que las mismas tengan un origen contractual, evento en el cual la parte ejecutante deberá acompañar copia debidamente autenticada del respectivo contrato junto con los documentos que de acuerdo con este, presten mérito ejecutivo. … las facturas allegadas no tienen la connotación de servir como título ejecutivo para ser cobradas ante esta jurisdicción, pues no están

acompañadas por los documentos que demuestren que efectivamente tienen su origen en un contrato estatal y menos se demuestra que el contratista cumplió sus obligaciones y por ende tiene derecho al pago reclamado.” CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y Promiscuo Municipal de Icononzo, Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con un conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la demanda ejecutiva incoada por el apoderado del señor Julio Cesar Rojas Riveros, contra el Municipio de Icononzo, para el cobro de 4 facturas de venta. Según el certificado de matrícula mercantil de la empresa Representaciones de la Ferretería El Cóndor Ltda., su objeto es la comercialización, distribución y fabricación de productos para la construcción y ornamentación. Las obligaciones contenidas en las remisiones y las facturas de venta, corresponden a elementos de construcción tales como alambre, varilla, teja cemento, tubería, etc. Y como quiera que a la demanda no se anexó documento contentivo de contrato de suministro entre las partes, sumado a que las facturas de venta no tienen firma de aceptación, en tanto que las remisiones de los productos sí traen incorporada la firma del auxiliar administrativo encargado de

recibirlos, es necesario definir qué se entiende por título ejecutivo, a fin de clarificar si se reúnen o no, los requisitos consagrados en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “(…) Artículo. 488 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias en los procesos contenciosos administrativos o de policía que aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia (…).” Ahora, conforme lo previó el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, vigente a partir del 2 de julio de 2012, su normativa “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia” (se resalta fuera del texto). Razón legal para que el caso de autos, sea resuelto conforme a esa normativa, por el hecho de haberse presentado la demanda el día 15 de enero de 2013, lo cual implica las variantes que se hayan incluido en materia de competencia, a fin de determinar a qué Jurisdicción corresponde el caso de autos, bajo el entendido además, que las derogaciones si bien pueden ser tácitas respecto de asuntos propios de la Jurisdicción, cuando se derogan

aspectos inherentes o por fuera de aquellos de su naturaleza, la misma debe ser expresa, en aras de evitar ambigüedades y confusiones en su interpretación y aplicación. Ahora la Sala se ha pronunciado en casos de pretensiones ejecutivas, de la siguiente manera: “…como las disposiciones del Nuevo Código Contencioso Administrativo, estipularon en forma expresa de qué conoce esa jurisdicción, a esas reglas debe remitirse ineludiblemente el juez natural del conflicto, para precisar con el mayor acierto posible en la función de asignación de competencia respecto de una u otra jurisdicción. En ese orden de ideas, se tiene la norma general de competencia en esa jurisdicción fijada por el artículo 104, que en punto de los procesos ejecutivos regló únicamente aquellos “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Así mismo, en el artículo 155 Ibídem, le otorgó a los Jueces Administrativos la facultad de conocer en primera instancia de los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pero ha de entenderse, que tales ejecutivos son los que tienen como base de ejecución los presupuestos dados en la norma general de competencia -art. 104 Ley 1437 de 2011-. Es decir, los relativos a las condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por esa misma jurisdicción,

al igual que los provenientes de los laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública, también los contratos estatales, o celebrados por particulares en ejercicio de funciones propias de Estado. Así las cosas, verificada la normatividad puesta de presente, el supuesto de hecho no está dado entre los asuntos que compete tramitar vía ejecutiva por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que tenga incidencia lo previsto en el artículo 297 de esa misma codificación, que al calificar los documentos constitutivos de título para efectos de ese Código, reseñó: - Las decisiones en firme dadas con ocasión de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, donde la entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dineros en forma concreta; - sus sentencias debidamente ejecutoriadas; - los contratos, documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo por el cual se declara el incumplimiento, acta de liquidación del mismo o acto proferido con ocasión de la actividad contractual, claro está, sin perjuicio del cobro coactivo que pueden ejercer las entidades públicas; - así mismo las copia auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, donde conste el reconocimiento de un derecho o existencia de una obligación específica, pero exigible a cargo de la autoridad administrativa respectiva.”3 No en vano, las ejecuciones contractuales, se encuentran asignadas a lo contencioso administrativo dada la especialidad de la materia, como bien reza en el artículo 75 del Estatuto de la Contratación Estatal. En conclusión, las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, que se quieran hacer efectivas a través de la vía ejecutiva y la ejecuciones contractuales, son de conocimiento de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiendo a la Jurisdicción Ordinaria el resto de pretensiones ejecutivas, pues constituye el género respecto de la distribución de competencia, mientras que las excepciones son las dadas por la misma Ley, en este caso las Leyes 1437 de 2012 y 80 de 1993. Así, vale la pena reiterar lo considerado por esta misma Colegiatura en la providencia del 7 de diciembre de 2011, por medio del cual se resolvió la colisión de competencia correspondiente al radicado 110010102000201102780 00, veamos: “… se torna fundamental hablar de la mano de la Ley de contratación estatal, para identificar qué documentos presentados como títulos ejecutivos, en razón de posibles contratos celebrados con la administración pueden ser de una u otra jurisdicción. A decir del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, es de la esencia de los contratos estatales el que consten por escrito, aunque no se exija elevarlos a escritura pública con las excepciones dadas en el mismo artículo para aquellos que impliquen mutación del dominio entre otros. 3 Rad. 110010102000201202235 - 00 del 10 de octubre de 2012 También estimó la norma la no exigencia de formalidades plenas cuando se trata de contratos cuyos valores correspondan a los que enumera el parágrafo del artículo 39 en cita, sólo que “En estos casos, las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato deben ser ordenados previamente y por escrito por el jefe o

representante legal de la entidad, o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto” (se resalta fuera de texto). Quiere decir entonces, que el título debe estar respaldado por el negocio jurídico subyacente, no otro que el contrato mismo, en tanto lo escriturario del convenio o acuerdo de voluntades es tanto de su esencia como de la forma para tenerse como contrato estatal, diferente a las formalidades exigidas, la cuales revisten el contrato de legalidad como en los pasos previos a la suscripción, esto es, la licitación en muchos casos, pliego de condiciones, adjudicación entre otras, disímil por cierto, como se dijo, formas de formalidades. Pero mientras la Ley permite obviar las formalidades según la cuantía y en casos de urgencia manifiesta, por parte alguna permitió soslayar la forma de ser por escrito. Si en gracia de discusión se aceptara como excepción celebrar contratos estatales como los de suministro de bienes, la ley es imperativa en exigir que el representante de la entidad haya autorizado previamente y por escrito esa relación contractual que lo vincule con el contratista. Ello quiere decir que, en casos de facturas donde se incorpora un derecho autónomo, para que sea entendido como consecuencia de un contrato, siempre deberá estar revestido de la complejidad que implica el aporte del contrato y el título mismo, en su defecto, la aceptación previa del representante de la entidad o quien éste haya delegado para tal efecto, aunque suelen presentarse casos donde la factura expuesta si bien no tiene la autorización previa, la aceptación de la misma por parte de la administración en forma expresa en el mismo documento base de la ejecución bastará para

entender el consentimiento y voluntad de vincularse en ese suministro, lo cual incide en la adscripción de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, cuando la factura no está acompañada del contrato base o negocio jurídico subyacente, la autorización escrita o la aceptación expuesta en el mismo título, mal haría el juez del conflicto en presumir una manifestación de la voluntad del Estado o contrato estatal sin que la misma administración se haya pronunciado expresa o tácitamente. Sobre este punto, bien vale la pena recalcar que la posición de la Sala en forma reiterada, era reconocer conforme al Código del Comercio y las normas del Procedimiento Civil sobre la autonomía de los títulos valores, independientemente del origen de los mismos, la competencia de la justicia ordinaria civil, por ende, la posición ahora asumida revierte en parte esa disertación jurídica para entrar en nuevos juicios de valor en punto del origen de los mismos, bajo el condicionamiento de Ley 80 de 1993 sobre la forma del contrato, dando con tres factores posiblemente determinantes de la adscripción del asunto a una u otra jurisdicción. De allí que no sea afortunado afirmar en forma tajante, que todos los títulos valores, en tanto incorporan un derecho autónomo y responden a la libre circulación otorgada por el Código del Comercio pueden considerarse suficientes por sí mismos y que no importa el negocio jurídico subyacente, pues en tratándose de ejecuciones de contratos estatales debe por lo menos demostrarse los elementos de ese acto complejo según se explicó, de lo

contrario, estará el juez del conflicto en presencia de un acto simple, que por serlo, dicho título puede tomarse como consecuencia de la prestación y contentiva de una obligación preciso de ejecutarse autónomamente ante el juez competente. En cuyo caso le correspondería a la justicia ordinaria, de acuerdo con las reglas generales y especiales de competencia avocar el conocimiento, por entenderse como obligación propia y autónoma, sin dependencia de ningún acto jurídico subyacente. Al respecto, de antaño la Sala ha precisado: “En los títulos ejecutivos, que no títulos valores, la obligación no se puede predicar independiente del negocio antecedente o fundamental que los sustenta, siendo así, a las facturas deberá anexarse el acuerdo bilateral existente entre las sociedades comerciales INGENET LTDA y MEGANET LTDA. y el HOSPITAL ISABEL LA CATOLICA DE CACERES, lo anterior deriva en contemplar el titulo ejecutivo aportado al proceso como complejo. … Se concluye entonces que las facturas de venta aportadas no son títulos valores, por no reunir el requisito exigido en el artículo 774 No. 1 del C. de Co., a lo que se suma que para su ejecución debe acudirse a otro documento como el contrato de suministro existente entre las sociedades comerciales INGENET LTDA y MEGANET LTDA, de las cuales el demandante es endosatario en propiedad en las facturas referidas y el HOSPITAL ISABEL LA CATOLICA DE CACERES , en consecuencia estamos frente a títulos valores complejos; factor determinante al establecer la competencia para conocer

de la demanda impetrada, atendiendo a la naturaleza del negocio jurídico antecedente o fundamental que origino las facturas. Como se trata de documentos ejecutivos originados en contrato de suministro existente entre el HOSPITAL ISABEL LA CATOLICA DE CACERES y las sociedades comerciales INGENET LTDA y MEGANET LTDA., al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.” En el caso de autos, se aportaron 4 facturas de venta y junto con ellas las respectivas Remisiones, en estas últimas, aparecen aceptadas por el auxiliar administrativo del Municipio, quien de acuerdo a dichos documentos fue quien recibió los productos suministrados por el ejecutante al ente territorial ejecutado, de dónde se puede inferir que efectivamente las facturas derivan de un contrato de suministro celebrado entre las partes, pues no tiene sentido que el ente territorial reciba esos implementos sin haberlos ordenado. De acuerdo a tales firmas de aceptación del auxiliar administrativo, --a quien el ente territorial le encargó el recibo de los productos--, el Municipio de Icononzo reconoció obligaciones, claras, expresas y exigibles por la vía ejecutiva, es decir, si bien no se anexa a la misma el contrato que por escrito exige la Ley (art. 39), lo cierto es que dicho título complejo –facturas y remisionessí cuentan con la aceptación de la entidad expresa en las firmas

allí estampadas, lo cual hace manifiesto la voluntad de la administración y la existencia, como fuente del título, de un acuerdo de voluntades propios de la contracción estatal. Para este caso es importante precisar que si bien las facturas propiamente dichas no tienen firma de aceptación, lo cierto es que ésta se encuentra plasmada en las correspondientes Remisiones en las que consta el recibido de los productos suministrados por parte del Municipio demandado, así las cosas, se trata de un título complejo que debe ser analizado de manera integral, en tanto que unos y otros documentos resultan mutuamente complementarios a efectos de que el Juez natural de la demanda que nos ocupa establezca el mérito ejecutivo del mismo. Precisamente, la doctrina nacional ha señalado que los títulos complejos o compuestos se constituyen: “Cuando la obligación se deduce del contenido de dos o más documentos dependientes o conexos. En este caso el mérito ejecutivo emerge de la unidad jurídica del título, al ser integrado éste por una pluralidad de documentos ligados íntimamente”, exigiéndose además, que consten en “documentos auténticos (título complejo) que emanan del deudor ... y que constituye plena prueba contra él. Es evidente que, con base en tales documentos se produce objetivamente, con la simple lectura de ellos, sin razonamientos colaterales o externos a ese título complejo, una certeza de la obligación dineraria cuyo pago, pues, puede pretenderse ejecutivamente, sin que exista razón válida alguna para someterlo a un proceso contencioso de conocimiento.”4, y es precisamente esa unidad jurídica del título, la que determina la necesidad de integrar estos

documentos íntimamente ligados –Remisiones y Facturas de Venta-, para así concluir que la administración municipal con la firma estampada en aquellas, exteriorizó su voluntad al aceptar y recibir los productos remitidos por la Ferretería El Cóndor Ltda., es decir, subyace un acuerdo contractual en el que se originaron obligaciones dinerarias cuyo pago se pretende por vía ejecutiva, razón por la cual se remitirá el expediente para el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para su conocimiento. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- Dirimir el conflicto suscitado declarando que la Jurisdicción que debe conocer el presente asunto es la Contencioso Administrativa, 4 Juan Guillermo Velásquez G. “Los Procesos Ejecutivos”. Señal Editora. Novena Edición 1997. Medellín - Colombia. Pag. 45 y 60. representada en este caso por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, Despacho judicial al cual se remitirá este expediente. SEGUNDO.-Envíese las presentes diligencias al citado Juzgado y copia de esta providencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Icononzo, para su información.

COMUNIQUÉSE y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial