CSDJ - F11001010200020130114100ADJUNTA20130814154333-2013
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F11001010200020130114100ADJUNTA20130814154333-2013
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2013
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201301141 00
Registro: 02-08-2013
Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Bogotá D.C., Catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 063 de la misma fecha
I. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1, formulada a través de apoderada, la señora
MÁXIMA QUIÑONES PORTOCARRERO contra NACIÓN – MINISTERIO DE
EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES
DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL CAUCA – SECRETARÍA DE
EDUCACIÓN - FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.
II. ANTECEDENTES Ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la señora MÁXIMA QUIÑONES PORTOCARRERO, a través de apoderada judicial, radicó demanda ante los 1 Folios 38 a 56 del C.O.
Jueces Administrativos del Circuito de Popayán, el 11 de diciembre de 20122, mediante la cual demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN
NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL CAUCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN - FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. -, en la cual a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se estipuló como pretensiones, que se declare lo siguiente: la nulidad del acto administrativo ficto emanado del silencio administrativo negativo que surgió de petición presentada por la actora mediante escrito radicado el 24 de abril del 2012 ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio3. De igual forma que se declare la nulidad de los actos administrativos expresos contenidos en los oficios N° FPSM-3366-2012 del 4 de septiembre de 20124 y N° 2012EE00072073 del 16 de agosto de 20125, mediante los cuales el Departamento del Cauca – Oficina de Prestaciones Sociales y la Dirección de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora S.A., respectivamente, negaron la solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria, a que tiene derecho la parte actora por el no pago oportuno de las cesantías parciales reconocidas por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca mediante Resolución 2426 del 4 de octubre de 20106. Derivado de lo anterior, estableció como pretensión que se ordena la alas entidades demandadas al reconocimiento y pago a favor de la demandante la correspondiente sanción moratoria que trata el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, estimada en $11.147.382 por el retardo aproximado de 162 días en el pago de las cesantías parciales reconocidas.
III. TRÁMITE PROCESAL 2 Ibíd. 3 Folios 6 y 7 del C.O. 4 Folio 14 del C.O. 5 Folios 15 y 16 del C.O. 6 Folios 4 y 5 del C.O.
1. Mediante acta individual de reparto del 11 de diciembre de 20127, fue asignado el conocimiento del presente asunto al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán; el cual mediante auto del 13 de marzo de 2013 declaró la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción de ese despacho judicial para conocer del asunto y en consecuencia ordenó remitir el proceso a la oficina judicial de la ciudad para que se fuera realizado el respectivo reparto ante los Juzgados Laborales del Circuito de Popayán.8 Sustentó lo decidido en la jurisprudencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2007, providencia del 28 de febrero de 2013 emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca y por fallo de esta Sala del 15 de noviembre de 2012, de los cuales concluyó: “En el caso de autos se tiene que con el presente medio de control impulsado no se pretende en modo alguno controvertir el contenido, los montos o la legalidad del acto administrativo que reconoció las cesantías parciales a favor de la actora sino obtener el pago de una sanción establecida ante el incumplimiento en el pago de las mismas, sean parciales o definitivas, dentro del término legalmente establecido, lo que supondría que la vía adecuada para el reclamo de lo antes enunciado la constituiría el proceso ejecutivo.”
2. El 22 de marzo de 2013, según acta individual de reparto de la fecha9,
correspondió el conocimiento del presente caso al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, el cual al momento de decidir sobre la admisión de la demanda, mediante auto interlocutorio N° 0343 del 8 de mayo de 2013, resolvió proponer el conflicto negativo de jurisdicciones 7 Folio 59 C.O. 8 Folios 64 y 65 del C.O. 9 Folio 70 C.O. frente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán por el conocimiento del caso referido, por lo cual ordenó remitir las diligencias a esta Colegiatura a fin de que fuera resuelto el presente conflicto.10 Lo decidido lo sustentó en lo expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007 y en la decisión del 4 de mayo de 2011 y al advertir la falta de título ejecutivo de acuerdo con lo expresado por la doctrina especializada, adujo lo siguiente: “En el asunto particular y concreto, se puede evidenciar que no se está frente a la ejecución de una obligación clara, expresa, ni exigible que se encuentre contenida en acto administrativo como si ocurrió con el reconocimiento del auxilio de cesantías parciales a favor de la señora MAXIMA QUIÑONES PORTOCARRERO, es decir, no se está frente a la ejecución de una obligación cuya exigibilidad haya sido reconocida y provenga del deudor, (…) toda vez que de la simple lectura de las pretensiones de la demanda se colige que el litigio versa sobre la validez de unos actos administrativos (…)”.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad 10 Folio 95 a 102 del C.O.
2. Problema jurídico El problema jurídico en esta oportunidad, será determinar si en atención a la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la señora MÁXIMA QUIÑONES PORTOCARRERO, a través de apoderada judicial, radicada ante los Jueces Administrativos del Circuito de Popayán el 11 de diciembre de 2012, en la cual demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE
EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL CAUCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN - FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. -, si la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, teniéndose en cuenta que se trata de una docente, que fungía en esa calidad, en el Centro Educativo Brazo Corto, Sede Principal del Municipio de Timbiquí - Cauca, que pretende se declare la nulidad de un acto administrativo ficto y dos expresos, y se ordene el reconocimiento de pago de sanción moratoria en que se incurrió por el retardo en el pago de sus cesantías parciales reconocida y
liquidada mediante parciales reconocidas por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca mediante Resolución 2426 del 4 de octubre de 201011.
3. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos.
La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 194512, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los 11 Folios 4 y 5 del C.O. 12 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, fines de esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley13 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios
que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”14. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 15 13 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 14Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 15 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-0002000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por
cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó visto, y por lo tanto, se está en presencia de una controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se pasa a explicar.
4. Las acciones judiciales para encauzar el reclamo de la sanción moratoria.
Ahora bien, en lo que respecta a la controversia jurídica que subyace al conflicto de competencias que se presta la Sala a resolver, es preciso remitirse a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos en los que se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas.16
Recuerda la Sala, que el reclamo de dicha sanción bien puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la jurisdicción civil, en su especialidad laboral, a condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario o se pretenda la ejecución directa de la entidad sobre la base de la constitución de un título ejecutivo complejo en los 16Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013; Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha; Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha; Rad: Nro. 110010102000201300934 00 del 14 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 044 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301070 00 del 26 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 048 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300592 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro.
110010102000201300320 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301159 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300786 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301111 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301189 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha. términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social17. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. Ahora bien, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Así las cosas, resultando idóneas ambas vías procesales para lograr el pago de la sanción, la naturaleza de la acción y la competencia para su
conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión.
5. Solución del Caso.
Ahora bien, en consideración a la fecha de interposición de la demanda (11 de diciembre de 2012), lo primero que habrá de resaltarse es que la misma fue presentada en vigencia de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, o nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual de acuerdo con el artículo 308, que determinó el régimen de transición y vigencia, se dispuso que el mismo comenzará a regir a partir del dos (2) de julio del año 2012, y que “[E]ste Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.” 17 “ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCIÓN. Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme.Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” Determinados los parámetros de valoración y de decisión para el presente caso precedentemente, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado
precedentemente, la Sala se permitirá recordar que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, la misma que, de acuerdo con los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. Así mismo, la competencia se define como la facultad que tienen los jueces para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. En consideración a lo establecido en apartado anterior, resulta oportuno señalar a efectos de definir la competencia para conocer de las presentes diligencias, que no tiene ninguna relevancia la naturaleza jurídica de la Entidad demandada, sino que por el contrario lo que se debe analizar es el origen de la obligación y obviamente como se analizó anteriormente, la pretensión del actor, pues de ella principalmente es que depende cual será la acción idónea para reclamar su derecho y por ende la jurisdicción competente para conocer el asunto. En tal orden de ideas, teniendo en cuenta que el título ejecutivo origen del presente litigio se suscitó a partir del acto administrativo de reconocimiento y liquidación de cesantías parciales por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca mediante Resolución 2426 del 4 de octubre de 201018; además, como puede observarse claramente de la lectura de la demanda especialmente de lo pretendido en el presente asunto por la parte actora es la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos de carácter ficto y expresos, de igual forma se ordene el reconocimiento y pago de sanción moratoria en que se incurrió por el retardo en la cancelación de sus cesantías parciales reconocidas y liquidadas, por lo cual, de
acuerdo con la regla jurisprudencia establecida precedentemente, el conocimiento es de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 18 Folios 4 y 5 del C.O. Regla que indica que, para la obtención judicial del pago de la sanción por mora que establece la ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la contenciosa administrativa y la ejecutiva laboral. La primera, cuando lo pretendido sea atacar la integridad jurídica del acto expreso o ficto que negó la solicitud de reconocimiento y pago de la misma; encontrando su sustento normativo en lo preceptuado en el los artículos 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicable al presente caso; en tanto que, la segunda cuando no esté en controversia la viabilidad del pago, y el interesado acude directamente al juez laboral para obtener que se libre mandamiento de pago a su favor, en cuyo caso habrá de integrarse el título ejecutivo complejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo. En consecuencia, es claro para la Sala que el conocimiento del presente asunto debe ser asumido por la Jurisdicción Contenciosa a través de las acciones propias de éste régimen, por cuanto no hay discusión sobre el derecho a la cesantías, pero si radica el problema jurídico en la impugnación al derecho a la sanción moratoria posiblemente desconocido al proferir la administración actos administrativos mediante los cuales negaron de manera expresa dicho derecho. De este modo, de cara a lo que ha sido expuesto antes, en relación con las
alternativas procesales para lograr el pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías, condicionadas a las específicas pretensiones del actor, se tiene en el presente caso que asignar la competencia en el juez contencioso administrativo, como quiera que se encuentran dados los presupuestos para ello: i) Un pronunciamiento ficto y expreso de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la sanción, por medio del cual se niega; y, ii) la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido mismo del acto administrativo que denegó la solicitud. Sin más consideraciones, para la Sala, estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine en concordancia con la normatividad citada, y los parámetros de valoración y decisión establecidos por esta Sala, no cabe duda que el caso particular, la competencia para conocer del presente asunto debe ser adscrita a la Jurisdicción Contencioso Administrativo, representada por el
JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN.
En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el primero de los nombrados despachos judiciales.
Segundo.- REMÍTASE el presente proceso a conocimiento del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN, y copia de la presente providencia al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, para su información.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS
POLANCO
PRESIDENTE VICEPRESIDENTE
Continúan Firmas……………………..
