CSDJ - F11001010200020130129800ADJUNTA20130814151407-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201301298 00

Registro: 02-08-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C., Catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 063 de la misma fecha

I. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN de la misma ciudad, con ocasión de la demanda ejecutiva formulada a través de apoderado, por el señor GUILLERMO

GARCÍA LÓPEZ contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO

NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –.

II. ANTECEDENTES Ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, el señor GUILLERMO GARCÍA LÓPEZ, a través de apoderada judicial, radicó demanda ante los Juzgados Laborales del Circuito de Pereira el 14 de abril del 20111, mediante la cual demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –, con la pretensión principal de que se librara mandamiento de pago por vía ejecutiva

laboral a favor del demandante por la suma de $17.618.986, correspondiente al valor reconocido por concepto de cesantías parciales reconocidas mediante Resolución número 057 del 28 de febrero de 20112 y por la suma de $7.904.380 correspondiente a la sanción moratoria, que equivale a un día de salario por valor de $77.494, liquidada desde el 28 de diciembre de 2010, hasta el 8 de abril de 2011, fecha de presentación de la demanda, más la que se cause hasta el pago efectivo de las cesantías, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.

III. TRÁMITE PROCESAL

1. Mediante acta individual de reparto del 14 de abril del 2011, se asignó el conocimiento de la demanda al Juzgado Primero Laboral de Pereira3, el cual mediante auto del 22 de agosto de 2012, en cumplimiento del Acuerdo N° PSSAA12-9509 del 20 de junio del 2012, remitió el presente proceso al Juzgado Laboral Adjunto en ejecución a este Despacho – Reparto-, para su conocimiento4, correspondiendo según acta individual de reparto del 9 de abril del 2012, el conocimiento al Juzgado Primero Laboral del Circuito Descongestión para Trámites de Procesos Ejecutivos5, el cual en auto del 27 de septiembre del 2012, en virtud del Acuerdo N° CSJRA12-122 ordenó la remisión del caso al JUZGADO 1 Folios 2 a 8 del C.O. 2 Folios 16 y 17 del C.O. 3 Folio 36 del C.O. 4 Folio 131 del C.O.

5 Folio 134 del C.O.

PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL

CIRCUITO DE PEREIRA.6

2. El JUZGADO PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA en auto del 15 de abril de 2013,.resolvió declarar oficiosamente la nulidad de todo o actuado en este proceso y dispuso el envío del expediente a la oficina judicial, para que sea repartido entre los Juzgados Administrativos de la ciudad7, decisión que se sustentó en lo siguiente: Basado en el análisis y cita in extenso de la providencia emitida por el Consejo de Estado el 27 de marzo de 2007 Exp. IJ 2000-2513, afirmó: “A este respecto, de una vez se debe señalar, según lo decantado por el Honorable Consejo de Estado, solamente hay lugar a librar la ejecución en la jurisdicción ordinaria cuando se cuente con el acto administrativo que reconoce la indemnización prevista en las normas referenciadas en el párrafo que antecede, de lo contrario se debe iniciar la acción de conocimiento ante la jurisdicción especial (contenciosa administrativa).

Al simple examen del expediente, se encuentra que no obra en el mismo ningún acto administrativo surgido con posterioridad al que reconoció las cesantías al promotor del presente litigio, es decir, no existe un título ejecutivo que tenga la virtud de reflejar una obligación, clara, expresa y actualmente exigible. Así se diga que la obligación surge de la inmediata obligación de la ley, pues como es bien sabido ““cuando se está ante la imposición de una

condena resarcitoria, se requiere que el fallador examine si la entidad actuó de buena o mala fe.””. 6 Folio 137 del C.O. 7 Folios 139 a 145 del C.O. (…) En conclusión, a juicio del despacho, no era viable librar mandamiento de pago, en el entendido que la acción indicada para perseguir el pago de la indemnización moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales es la ordinaria ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, al no obrar en el expediente un acto administrativo de reconocimiento de ella.”.

3. De acuerdo con el Acta Individual de Reparto del 14 de mayo de 20138, se asignó el conocimiento del proceso al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE PEREIRA, el cual mediante auto del 15 de mayo del presente año9, resolvió proponer el conflicto negativo de jurisdicciones al Juzgado Primero Adjunto al Segundo Laboral del Circuito, esgrimiendo los siguientes argumentos: Partiendo del razonamiento de que la competencia atribuida por el legislador a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, frente a los asuntos originados en la actividad de las entidades públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 081 de 1984 modificado por el artículo 1° de la Ley 1107 de 2006, no se constituye en una regla absoluta. “Una vez analizado con detenimiento el asunto que ahora está sujeto a estudio, se encuentra que éste se centra básicamente en la solicitud del pago de la sanción moratoria que por concepto de cesantías definitivas ya reconocidas mediante acto

administrativo (Resolución No. 057 del 28 de febrero de 2011) proferido por la entidad accionada, se le adeuda al señor Guillermo García López, como se desprende de los hechos narrados en el libelo, cuestión que se advierte por esta Célula Judicial, conforme 8 Folio 147 del C.O. 9 Folios 148 a 154 del C.O. lo ha decantado la jurisprudencia, no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. (…) Nótese como a través de esta demanda, por modo alguno, se está discutiendo la existencia misma del derecho o una cuestión referente al contenido de la Resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas a favor del actor, o al monto de la prestación como tal, que bien pudiere determinar la competencia ante esta jurisdicción (…)”

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN de la misma ciudad.

2. Problema jurídico Se circunscribe en determinar si en atención a la demanda ejecutiva radicada ante los Juzgados Laborales del Circuito el 14 de abril del 2011, mediante la cual demandó a la

NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –,con la pretensión principal de que se librara mandamiento de pago por vía ejecutiva laboral a favor del demandante por la suma de $17.618.986, correspondiente al valor reconocido por concepto de cesantías parciales reconocidas mediante Resolución número 057 del 28 de febrero de 201110 y por la suma de $7.904.380 correspondiente a la sanción moratoria, que equivale a un día de salario por valor de $77.494, liquidada desde el 28 de diciembre de 2010, hasta el 8 de abril de 2011, fecha de presentación de la demanda, más la que se cause hasta el pago efectivo de las cesantías, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, si la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

3. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos.

La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 194511, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley12 que la

antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima 10 Folios 16 y 17 del C.O. 11 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 12 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han

estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”13. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 14 Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 13Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 14 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-0002000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de

los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó

visto, y por lo tanto, se está en presencia de una controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se pasa a explicar.

4. Las acciones judiciales para encauzar el reclamo de la sanción moratoria.

Ahora bien, en lo que respecta a la controversia jurídica que subyace al conflicto de competencias que se presta la Sala a resolver, es preciso remitirse a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos en los que se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas.15 Recuerda la Sala, que el reclamo de dicha sanción bien puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la jurisdicción civil, en su especialidad laboral, a condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario o se pretenda la ejecución directa de la entidad sobre la base de la constitución de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social16. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. Ahora bien, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad

jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyo 15Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013; Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha; Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha; Rad: Nro. 110010102000201300934 00 del 14 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 044 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301070 00 del 26 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 048 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300592 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300320 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301159 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro.

110010102000201300786 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301111 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301189 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha. 16 “ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCIÓN. Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Así las cosas, resultando idóneas ambas vías procesales para lograr el pago de la sanción, la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión.

5. Solución del Caso.

Ahora bien, en consideración a la fecha de interposición de la demanda (14 de abril del

2011), lo primero que habrá de resaltarse es que la misma fue presentada en vigencia del Decreto 01 de 1984 es decir del anterior Código Contencioso Administrativo, lo que de suyo implica que sea ésta la normatividad aplicable al caso concreto, a la luz de lo previsto en dicha normatividad, de acuerdo con la determinación de la Ley procesal y sustancial en el tiempo en razón a las disposiciones contenidas en la Ley 153 del 15 de agosto de 1887, concretamente lo preceptuado en su artículo 38. Determinados los parámetros de valoración y de decisión para el presente caso precedentemente, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado precedentemente, la Sala se permitirá recordar que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, la misma que, de acuerdo con los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. Así mismo, la competencia se define como la facultad que tienen los jueces para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. En este sentido, en casos como el sub lite en que no hay controversia sobre el derecho, por existir Resolución de reconocimiento, no cabe duda que el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante acción ejecutiva. Entonces, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda no buscan controvertir la integralidad del acto administrativo alguno, sino el pago de las cesantías parciales reconocidas y de una sanción prevista por la ley, se concluye que el asunto es netamente ejecutivo, derivado de una obligación que habrá de reunir los requisitos contemplados por el artículo 100

del Código Procesal del Trabajo, en concordancia con el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil17. Es así que en palabras del doctrinante colombiano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, en su libro titulado La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa18, distingue lo siguiente: “Así las cosas y analizado el aspecto relativo a la competencia de la jurisdicción civil, se tiene que los títulos ejecutivos que no sean susceptibles de tramitarse por el proceso ejecutivo ante la jurisdicción contencioso administrativa serán del conocimiento de la jurisdicción civil ordinaria por regla general, y por excepción de la jurisdicción ordinaria laboral, en los casos de títulos ejecutivos que se deriven de una relación laboral o de conflictos del Sistema Integral del Seguridad Social, como podría ser por el incumplimiento en el pago del valor de las cesantías reconocido a un servidor público mediante acto administrativo. Recuérdese que la regla general, en los procesos de ejecución, está en manos de la justicia ordinaria, no de la justicia administrativa, como lo ha reconocido el Consejo de Estado”. En consecuencia, para la Sala, una vez estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub examine, no cabe duda que en el caso particular, corresponde la 17 “ARTÍCULO 488. Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de

otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.” (Subraya fuera de texto) 18 Págs. 299 – 300, Editorial Librería jurídica Sánchez R. Ltda., 3ª edición. 2010. misma a una demanda ejecutiva laboral para que se libre mandamiento de pago contra NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –, ordenándose pagar al demandante lo procedente en cuento a las cesantías parciales y la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, que fueron reconocidas mediante la precitada resolución. Lo anterior conduce indudablemente a dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 2° de la ley 712 de 2001, modificatoria del Código Procesal del Trabajo, por lo que el asunto aquí analizado debe ser asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en cabeza del

JUZGADO PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE

PEREIRA.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre JUZGADO PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO

DE DESCONGESTIÓN de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el primero de los nombrados despachos judiciales. Segundo.- REMÍTASE el presente proceso al conocimiento del JUZGADO PRIMERO ADJUNTO DEL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA y copia de la presente providencia al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN de la misma ciudad, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADA MAGISTRADO

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

MAGISTRADA MAGISTRADO Continúan firmas……………..

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL