CSDJ - F11001010200020130133300ADJUNTA20130827102526-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., Veintidós de agosto de dos mil trece Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de proyecto: 13 de agosto de 2013 Radicado. 11001010200020130133300 Aprobado según Acta Nº. 065 de la fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Segundo Administrativo y Segundo Laboral del Circuito, ambos de la ciudad de Popayán, por razón del conocimiento del proceso de “nulidad y restablecimiento del derecho” promovido a través de apoderado por el señor UBEIMAR MUÑOZ ANACONA, contra la Nación, Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterioy Secretaría de Educación Departamental del Cauca, entre otros. ANTECEDENTES PROCESALES El apoderado del señor MUÑOZ ANACONA, como se dijo, promovió demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho” contra la NaciónMinisterio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Secretaría de Educación Departamental del Cauca, entre otros, con el fin de que se “declare la nulidad del acto ficto emanado del silencio administrativo negativo, que surge de la petición presentada ante la Secretaría de Educación del Departamento Certificado del Cauca – FNPSM el 25 de abril de 2011, mediante el cual se negó el reconocimiento y

pago de la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho mi poderdante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales. “…Que se declare la nulidad del acto ficto emanado del silencio administrativo negativo, que surge de la petición presentada ante el Ministerio de Educación Nacional el 25 de abril de 2011, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho mi poderdante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales. “…Que se declare la nulidad de los oficios número 2011EE48408 DEL 15 DE JUNNIO DE 2011, y 2011EE48142 del 15 de junio de 2011 expedidos por la Directora de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A., mediante los cuales se niega el reconocimiento y pago de la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho mi poderdante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales”. Consecuencia de lo anterior, se les condene solidariamente al pago de la suma de $25.262.982 anterior, por cuanto mediante Resolución No. 2489 del 11 de octubre de 2010, se le reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales al señor MUÑOZ ANACONA, por parte de la Secretaría de Educación Departamental del Cauca en nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –fl12-, pero tan sólo se realizó el pago el 15 de abril de 2011, razón por la cual reclama los intereses de mora respecto de esa obligación. Posición de los Despachos judiciales colisionados. Correspondió por

reparto del 22 de noviembre de 2011, al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, que dispuso el 2 de diciembre de 2011 corregir la demanda, acto seguido la admitió el 24 de enero de 2012 y ordenó las notificaciones de ley; luego de varios actos procesales, mediante proveído del 17 de abril de 2013, resolvió declarar su falta de jurisdicción para tramitar el asunto, razón por la cual ordenó la remisión del expediente al reparto de los Juzgados Laborales de ese Circuito Judicial. Lo anterior, con motivo de que “…como el sub-lite no hay controversia sobre el derecho, relacionado con en el reconocimiento de las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 2489 del 11 de octubre de 2010 (folio 12 a 13 C. Ppal.) y existe constancia o prueba del pago tardío … no cabe duda que la demandante puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante acción ejecutiva”. Por su parte el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, en auto del 27 de mayo de 2013, resolvió proponer el conflicto negativo de competencia y remitió a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria el expediente para que resuelva la controversia dada en punto de quien debe conocer del asunto sub-lite, pues “…advierte, que lo que realmente se está demandando ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es que se declare la nulidad de los Actos Administrativos que negaron las peticiones elevadas por el actor, sin que sea viable asegurar que la pretensión contenida en la demanda sub examine sea la ejecución del pago de la sanción moratoria, pues, se itera, se trata de una

obligación cuyo reconocimiento apenas se pretende establecer a cargo de la administración, siendo en consecuencia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la vía procesal idónea para ello, como efectivamente lo entendió y lo hizo el apoderado de la parte accionante, acción judicial que se justifica precisamente porque a la fecha del presente proveído, el demandante no tiene certeza sobre la exigibilidad de dicha obligación, es decir, la existencia de un acto administrativo de reconocimiento de la sanción moratoria para conformar el título ejecutivo complejo a fin de poder demandar ante la jurisdicción ordinaria laboral, el pago de la sanción moratoria”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6° del artículo 256 de la Constitución Política y 2° del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Segundo Administrativo y Segundo Laboral del Circuito, ambos de la ciudad de Popayán. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con un conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho”, promovida contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Secretaría de Educación Departamental del Cauca, entre otros, con el fin de que se “declare la nulidad del acto ficto emanado del silencio administrativo negativo, que surge de la petición presentada ante la Secretaría de Educación del

Departamento Certificado del Cauca – FNPSM el 25 de abril de 2011, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho mi poderdante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales. “…Que se declare la nulidad del acto ficto emanado del silencio administrativo negativo, que surge de la petición presentada ante el Ministerio de Educación Nacional el 25 de abril de 2011, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho mi poderdante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales. “…Que se declare la nulidad de los oficios número 2011EE48408 DEL 15 DE JUNNIO DE 2011, y 2011EE48142 del 15 de junio de 2011 expedidos por la Directora de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A., mediante los cuales se niega el reconocimiento y pago de la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho mi poderdante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales”. Consecuencia de lo anterior, se les condene solidariamente al pago de la suma de $25.262.982 anterior, por cuanto mediante Resolución No. 2489 del 11 de octubre de 2010, se le reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales al señor MUÑOZ ANACONA, por parte de la Secretaría de Educación Departamental del Cauca en nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –fl12-, pero tan sólo se realizó el pago el 15 de abril de 2011, razón por la cual reclama los

intereses de mora respecto de esa obligación. Cambio de posición. Preciso es poner de presente que quien acá funge como ponente, al igual que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de siempre, consideró irrelevante el rótulo de la demanda cuando se trata de cobrar la indexación moratoria por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías previamente reconocidas por acto administrativo en firme, pues existen suficientes elementos de juicio para afirmar que con la Resolución de reconocimiento de ese beneficio y la certeza de la fecha de pago que establezca debidamente la mora en haberlo hecho la administración, es base idónea de constitución de título a ejecutar por vía ordinaria laboral, razón suficiente por la que la Sala venía aprobando este tipo de soluciones adscribiendo la competencia en la jurisdicción ordinaria1. Es decir, la titulación de la demanda con el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la esencia misma de la pretensión principal, no otra que lograr el pago con base en acto administrativo y la sanción por mora que está debidamente prevista en la ley, máxime cuando los demandantes bien pueden reformar las respectivas demandas, incluso, los jueces están facultados para interpretarla y darle el trámite que corresponde. No obstante lo anterior, frente a la tendencia de la Sala con enfoque ahora mayoritario, se reflexiona sobre el punto en aras de estabilizar posición al respecto que permita materializar el principio de seguridad jurídica, en tanto se venía dando al interior de la Colegiatura posiciones diversas por la misma época, de allí la necesidad de lograr la coherencia sobre el tema, para lo

cual habrá de verificarse entonces los elementos de la demanda que permitan establecer en cada caso la jurisdicción competente, debido a las variantes que suelen presentarse en las pretensiones. 1 Sobre el caso, ver las siguientes decisiones resolviendo conflicto entre jurisdicciones de esta naturaleza, donde lo demandado era nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo se adscribió a la justicia ordinaria por tratarse del cobero de sanción moratoria en el pago de cesantía: 110010102000201200173 aprobado el 6 de septiembre de 2012, 110010102000201300395 aprobado el 17 de abril de 2013, 110010102000201300514 aprobado el 16 de mayo de 2013 Por esta razón, existiendo en el plenario un acto administrativo objeto de controversia, bien sea presunto o ficto ora tangible, donde la parte actora pretende preconstituir el título en forma compleja y dispendiosa en el tiempo, para arribar luego, en caso de salir avante, a la intensión de ejecutar, habrá de respetarse esa voluntad litigiosa y proceder de conformidad. Solución del caso. Como se reseñó desde el principio, en el asunto sublite la pretensión inicial es controvertir el acto ficto que dice el demandante se constituyó con la falta de respuesta de la administración a su solicitud radicada el 25 de abril de 2011 tanto al Ministerio de Educación Nacional como a la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, al igual que subsidiariamente se anulen los oficios relacionados en la demanda expedidos por la Directora de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A., mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de

la correspondiente sanción moratoria a que tiene derecho el demandante por el no pago oportuno de las Cesantías parciales, por ende, la controversia toca directamente con las facultades y competencias desarrolladas o regladas en el C.P.A.C.A. Ahora bien, identificado el caso objetivamente como fue ventilado por el actor en la demanda desde el comienzo, no sobra delimitar la competencia que la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, le dio a la Jurisdicción Laboral, al indicar en su artículo 2°: “Competencia General. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”.

Así mismo, el Art. 82 del C.C.A., modificado por la Ley 1107 de 2006, señala como objeto de esa jurisdicción, La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. En virtud de lo anterior y pese a que se pretende con la mentada demanda, se reconozca y cancele por parte de la administración, la mora

en el pago de las cesantías previamente reconocidas, para lo cual colocó de presente la existencia de un acto presunto y oficios del 15 de junio de 2011 expedidos por la Fiduprevisora, no obstante demanda como entidades públicas al Ministerio de Educación y Secretaría de Educación del Departamento del Cauca entre otras autoridades, situación fáctica que permite establecer el juez natural de esa causa. Decisión que no advierte mayores dificultades cuando se tiene una pretensión expresa y perfectamente definida, en el sentido de buscar la nulidad de unos actos administrativos, que no por presuntos dejan de tener cuerpo y contenido para ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el pago que pretende según su voluntad, es de carácter secundario. Es decir, ante las peticiones hechas desde el 25 de abril de 2011 a la Administración y la falta de respuesta de la misma, es lo que la Ley define como silencio administrativo negativo, el que transcurrido 3 meses sin respuesta, obviamente debe acudir a los recursos pertinentes como requisito de procedibilidad en acción ante la jurisdicción, quiere decir entonces, que dado ese silencio administrativo bien ficto estimatorio ora desestimatorio, tiene un valor jurídico dado por la misma ley, que lo constituye en acto administrativo cuestionable su legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, al estar en presencia de un acto administrativo que no por ser ficto deja de serlo, lo prudente es mantener invariable como lo ha hecho la ley, la competencia en una jurisdicción específica creada para controlar la legalidad de los actos de gobierno o de la administración. Categorización del acto ficto o silencio de la administración como

acto administrativo. En verdad, se ha dicho que un acto de esa naturaleza viola derechos fundamentales del petente, en tanto no tiene razones y motivos para disentir, de allí el accionar en la mayoría de las veces por vía de tutela en aras de la protección del derecho de petición, con ello obligar a la administración a pronunciarse, materializando así un acto tangible y posible de refutar. No obstante, al silencio administrativo en cualquiera de las dos modalidades –negativo o positivole asiste un valor jurídico no dado por la administración sino por la ley al sancionar tal inactividad, por ello su revestimiento de presunción legal. Omisión que como se dijo, es decisión negativa en este caso, de naturaleza administrativa producida por un órgano u entidad pública, pero que como acto administrativo con presunción legal siempre tiene por finalidad producir efectos de derecho. Así las cosas, se está frente a una controversia en la cual el demandante pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que aunque ficto o presunto, vincula a una entidad pública (decisión por factor orgánico), por lo tanto, independientemente de las consecuencias que le subyacen a esa declaratoria judicial, se trata de un presupuesto procesal que viabiliza la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se resolverá en este caso. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la acción de autos, incoada por el apoderado del señor

UBEIMAR MUÑOZ ANACONA, contra la Nación, Ministerio de EducaciónFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterioy Secretaría de Educación Departamental del Cauca, entre otros, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en este caso en cabeza del Juzgado Segundo Administrativo de Popayán. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO MARÍA MERCEDES LÓPEZ

MORA Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) Magistrada Doctora. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrada Ponente Dra. MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Radicación No. 110010102000 201301333-00 Aprobada en Sala No. 65 del 22 de agosto de 2013

Con el debido respeto me permito manifestar que NO SALVO PARCIALMENTE EL VOTO con respecto a la decisión asumida por la Sala como lo había expresado, puesto que al revisar detenidamente la actuación considero que lo decidido en el presente asunto, así como las consideraciones de la providencia estuvieron acertadas. Remito 3 cuadernos contentivos de 14-14-137 folios. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada