CSDJ - F11001010200020130133400ADJUNTA20130726092541-2013

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., 24 de julio de 2013 Aprobado según Acta No. 057 de la fecha.

Magistrado Ponente: ANGELINO LIZCANO RIVERA Radicación No. 110010102000201301334 00

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones.

Colisionantes: Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca y el Juzgado Primero Laboral del

Circuito de Popayán.

Tema: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la señora María del

Pilar Oquendo Constain contra el Municipio de Popayán.

Decisión: Dirime asignando el conocimiento a la Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por el Tribunal Contencioso

Administrativo del Cauca. ASUNTO A DECIDIR Se pronunciará la Sala sobre el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, con ocasión del conocimiento de la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la señora MARÍA DEL PILAR OQUENDO CONSTAIN contra la el Municipio de Popayán.

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M. P. DR. ANGELINO LIZCANO RIVERA Radicación N° 110010102000201301334 00

Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

ANTECEDENTES HECHOS La señora MARÍA DEL PILAR OQUENDO CONSTAIN, por conducto de apoderada judicial presentó demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra el Municipio de Popayán, con el fin que se declare nulo el acto administrativo “ficto o presunto” derivado del silencio administrativo negativo, frente a la petición radicado con el No. 32777 del 12 de septiembre de 2011, dirigida al Alcalde del Municipio de Popayán, por cuanto no la decidió de manera expresa (el 29. c.o.). En cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por la cancelación tardía de las cesantías definitivas correspondientes a los años 2001, 2002, 2003 y 2004 reconocidas en las Resoluciones No. 0563 de abril 20 de 2009 y No. 1352 del 29 de julio de 2009, causadas desde el día en que se hizo efectivo el reconocimiento hasta cuando se efectuó la respectiva cancelación, es decir del 20 de abril al 29 de agosto 2009, tomando como base el salario acreditado al momento de su pago, de conformidad con la Ley 1071 de 2006, Ley 244 de 1995 y demás normas concordantes ( fl. 27 a 29 c.o.). CONCEPTO DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Una vez presentada la demanda el 19 de diciembre de 2012 en la oficina judicial, fue repartida en la misma fecha al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, el titular del citado despacho judicial con auto del 24 de enero del 2013 declaró la falta

de competencia por razón de la cuantía de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Señaló que ese Despacho no tenía competencia para dar trámite a la demanda y por ello procedió a efectuar su remisión al competente, a la luz de lo establecido en el artículo 152.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenando el envío del expediente a la oficina de apoyo judicial, para que fuera repartido ante los despachos que conformaban el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca (fl.39 vot c.o).

Recibido el proceso en el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca el 1 de febrero de 2013, fue recepcionado en el despacho el 6 de febrero de 2013 (fls.41-42). Mediante auto del 8 de febrero de 2013 el Ponente dispuso remitir por competencia la demanda a los Magistrados Permanentes del Tribunal Administrativo del Cauca encargados de tramitar los asuntos bajo la Ley 1437 de 2011, por intermedio de la Oficina Judicial (fl. 46 c.o.). Con auto del 21 de marzo de 2013 el Titular del Despacho No. 4 de dicha Corporación declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso remitir el proceso a la

oficina judicial para su reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de Popayán. Fundamentó su decisión trayendo a colación la sentencia del Consejo de Estado proferida el 27 de marzo de 2007 dentro del Radicado 2000-02513-01 en el cual el Honorable Magistrado Jesús María Lemos Bustamante, indicó que en ella se “Zanjó la discusión sobre el trámite que debía seguirse entratándose del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, explicando que el tema de las cesantías de los empleados públicos es de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin embargo, el pago de la Sanción, cuando media Resolución de reconocimiento de la prestación y constancia del pago tardío (título ejecutivo complejo), puede ejecutarse ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral” (Sic) (fl. 50).

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Agregó que dicha Corporación precisó que cuando se persigue el pago del valor reconocido por concepto del auxilio de cesantías, los intereses y la sanción moratoria, la vía procesal idónea es la acción ejecutiva en la jurisdicción ordinaria.

CONCEPTO DEL JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN Una vez repartido el proceso a ese despacho el 12 de abril de 2013, mediante

proveído del 17 de mayo de 2013, declaró carecer de competencia para conocer del asunto, argumentando que se apartaba de las consideraciones hechas por el Despacho remitente por cuanto “(…)De este estudio se logra inferir a todas luces que se trata de un proceso declarativo de condena y como la parte demandante obstenta la calidad de empleada pública los conflictos que se susciten o que tengan una relación con este carácter debe ventilarse en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa” Agregó que tratándose de una controversia que no es propia de la Seguridad Social Integral, y que lo que se busca, es que se declare la nulidad de un acto administrativo y en su defecto que mediante el restablecimiento del derecho se reconozca que la actora tiene derecho al pago de la sanción moratoria, considerando que es la jurisdicción Contencioso Administrativa a la que le corresponde el conocimiento del litigio. Puntualizó sobre la literalidad de los títulos ejecutivos, trayendo a colación la providencia proferida por la Sala Civil – LaboralFamilia del H. Tribunal Superior de Popayán, del 25 de marzo de 2010, en la que hace referencia a la sanción por mora derivada de la Ley 1071 de 2006, aludiendo a la expresa necesidad que el título contenga la obligación que se reclama. “(…) para que existe certeza sobre la obligación no basta con que la Ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración” (Sic) (fl. 57 c.o.).

Recalcó sobre la necesidad que el título ejecutivo consigne la obligación que se pretende cobrar por vía ejecutiva, y que no se encuentra expresamente señalada en el acto administrativo que reconoció el auxilio de cesantías a la demandante por tanto que ante la falta de certeza sobre el derecho a obtener el pago de la sanción por mora, el trámite que se debe seguir no es el ejecutivo sino el de un proceso ordinario. Igualmente recordó que en materia laboral “dada la inicialización de procesos impera el principio dispositivo lo que le impide al juez cambiar la causa petendi y menos la clase de proceso” (Sic) (fl.60). En consecuencia manifestó que el trámite y decisión de ese asunto es de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que lo que se persigue concretamente es que a través de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se reconozca indemnización por el pago tardío del auxilio de cesantías definitivas, disponiendo su remisión, al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia (fl. 60 c.o). CONSIDERACIONES Competencia. El artículo 256 numeral 6° de la Constitución Política indica que

corresponde a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Por su parte, el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su numeral 2° dispone que son funciones de esta Superioridad: “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral Segundo de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional”.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. Del asunto a resolver. Se discute el conocimiento en este asunto, de la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la señora MARÍA DEL PILAR OQUENDO CONSTAIN, contra el Municipio de Popayán, con el fin que se declare nulo el acto administrativo “ficto o presunto” derivado del silencio administrativo negativo por cuanto no decidió de manera expresa la petición de la accionante frente a la solicitud radicada con el No.32777 de septiembre 12 de 2011 y con base en dicha declaratoria obtener el reconocimiento y pago a favor de la demandante del valor correspondiente a dicha sanción por el pago tardío de las cesantías definitivas, causadas desde el día en que se hizo efectivo el reconocimiento hasta cuando se efectuó la respectiva cancelación, es decir desde el 20 de abril al 29 de agosto 2009, tomando como base el salario acreditado al momento de su pago, de conformidad con la Ley 1071 de 2006, Ley 244 de 1995 y demás normas concordantes (fl. 27 a 29 c.o.).

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

Solución del mismo: Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional, ya que los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia.

En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el Legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio. Es así, que de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la

cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Hecha la observación anterior, ha de precisarse cómo el Legislador a través de la Ley 1437 de 2011, expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que entró en vigencia el 2 de julio de 2012, esto es, con anterioridad a la interposición de la presente demanda, estableciendo la acción enunciada - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

La norma citada establece: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en

el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. (Resalta la Sala). Ahora, el numeral 4 del artículo 104 ibídem señaló: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

Así las cosas, al concordar las normas transcritas con las pretensiones de la demanda, y el ejercicio de la acción escogida por la usuaria de la justicia, esto es la

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES ACCIÓN DE NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, debe valorarse que dicha acción fue como se dijo expresamente asignada por el Legislador a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en las normas previamente citadas por lo tanto existiendo norma expresa sobre la jurisdicción competente para asignar el conocimiento de dichas acciones no le es dable al juez del conflicto variar dicha asignación.

En este orden de ideas, por la materia o naturaleza del asunto, teniendo como presupuesto que la demanda interpuesta por la actora, lo es en ejercicio de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en procura de obtener, según las pretensiones, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos “ficto o presunto” derivado del silencio administrativo negativo, por cuanto no decidió de manera expresa la solicitud de la accionante frente a la petición radicada con el No. 32777 de septiembre 12 de 2011 y del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por la cancelación tardía de las cesantías definitivas reconocidas mediante Resoluciones 0563 de abril 20 y No.1352 del 29 de julio de 2009, le corresponderá conocerlo a la Jurisdicción Contencioso Administrativa tal como lo previó la norma precitada. Así las cosas, en el asunto sometido a estudio no hay duda que es de conocimiento

de ésta jurisdicción tal como lo previó el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que adscribió de manera expresa las “controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas…” a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a donde se asignará su conocimiento en esta oportunidad representada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, por el conocimiento de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada a través de apoderada judicial por la señora MARÍA DEL PILAR OQUENDO CONSTAIN contra el Municipio de Popayán, asignando la competencia para conocer del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, a donde se remitirán las diligencias, acorde a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, para lo

de su competencia. Segundo.- ORDENAR a la Secretaría Judicial de la Sala, envíe copia de este proveído al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán – Cauca, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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Aprobado en Sala No. 057 del 24 de julio de 2013

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto me permito manifestar que si bien con anterioridad venía sosteniendo que asuntos de esta naturaleza –reclamo de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantíasson propios de la justicia ordinaria, a la presente fecha, la posición jurídica ha variado cuando se reclama por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, como puede apreciarse en providencias 201301333, 201301504 del 22 de agosto de este año, entre otras. Precisamente allí expuse: “Preciso es poner de presente que quien acá funge como ponente, al igual que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de siempre, consideró irrelevante el rótulo de la demanda cuando se trata de cobrar la indexación moratoria por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías previamente reconocidas por acto administrativo en firme, pues existen suficientes elementos de juicio para afirmar que con la Resolución de reconocimiento de ese beneficio y la certeza de la fecha de pago que establezca debidamente la mora en haberlo hecho la administración, es base idónea de constitución de título a ejecutar por vía ordinaria laboral, razón suficiente por la que la Sala venía aprobando este tipo de soluciones adscribiendo la competencia en la jurisdicción ordinaria1. 1 Sobre el caso, ver las siguientes decisiones resolviendo conflicto entre jurisdicciones de esta naturaleza, donde lo demandado era nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo se adscribió a la justicia

ordinaria por tratarse del cobero de sanción moratoria en el pago de cesantía: 110010102000201200173 aprobado el 6 de septiembre de 2012, 110010102000201300395 aprobado el 17 de abril de 2013, 110010102000201300514 aprobado el 16 de mayo de 2013

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Es decir, la titulación de la demanda con el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la esencia misma de la pretensión principal, no otra que lograr el pago con base en acto administrativo y la sanción por mora que está debidamente prevista en la ley, máxime cuando los demandantes bien pueden reformar las respectivas demandas, incluso, los jueces están facultados para interpretarla y darle el trámite que corresponde.

No obstante lo anterior, frente a la tendencia de la Sala con enfoque ahora mayoritario, se reflexiona sobre el punto en aras de estabilizar posición al respecto que permita materializar el principio de seguridad jurídica, en tanto se venía dando al interior de la Colegiatura posiciones diversas por la misma época, de allí la necesidad de lograr la coherencia sobre el tema, para lo cual habrá de verificarse entonces los elementos de la demanda que permitan establecer en cada caso la jurisdicción competente, debido a las variantes que suelen presentarse en las pretensiones.

Por esta razón, existiendo en el plenario un acto administrativo objeto de controversia, bien sea presunto o ficto ora tangible, donde la parte actora pretende preconstituir el título en forma compleja y dispendiosa en el tiempo, para arribar luego, en caso de salir avante, a la intensión de ejecutar, habrá de respetarse esa voluntad litigiosa y proceder de conformidad”. Por lo tanto, pese a que en la sección donde fue aprobada esa providencia anuncié mi salvamento de voto, lo cierto es que a la fecha las razones del disentimiento han desaparecido, razón por la cual desisto de ese ejercicio contradictorio. De los Honorables Magistrados,

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrada