CSDJ - F11001010200020130133600ADJUNTA20130710165342-2013

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión de acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta a través de apoderado judicial por la señora NELLY

ZAPATA MEZU contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO; DEPARTAMENTO DEL CAUCA - SECRETARIA DE

EDUCACIÓN y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y/O FIDUPREVISORA

S.A. Se asigna a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil trece (2013) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicación No. 110010102000201301336-00 (8218-16) Aprobado según Acta de Sala No. 52 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por el

JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y la

Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta a través de apoderado judicial, por la señora NELLY ZAPATA MEZU contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO; DEPARTAMENTO DEL CAUCASECRETARIA DE EDUCACIÓN y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y/O

FIDUPREVISORA S.A.

ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El 21 de febrero de 2013, el apoderado Judicial de la señora NELLY ZAPATA MEZU interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho

contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO

NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO; DEPARTAMENTO DEL CAUCA - SECRETARIA DE EDUCACIÓN y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y/O FIDUPREVISORA S.A., con el fin de que se declaren nulos los actos generados por el silencio administrativo negativo, ocurrido respecto de las solicitudes presentadas por la actora ante la Secretaria de Educación del Departamento del Cauca el 14 de junio de 2012 y ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 21 de junio de 2012, en aras de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006; así como los actos

administrativos contenidos en los oficios números 2012EE00086114 del 27 de septiembre de 2012 y 2012EE00091056 del 3 de octubre de la misma anualidad, emitidos por la Directora de Prestaciones Económicas (E) de Fiduciaria La Previsora S.A., mediante los cuales se niega a la señora NELLY ZAPATA MEZU, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de sus cesantías parciales. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pretende la accionante, que se condene a las entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, a partir del 18 de diciembre de 2010 -día siguiente a la ejecutoria de la Resolución No. 2842 del 25 de noviembre de 2010 emanada de la Secretaria de Educación del Departamento del Cauca, mediante la cual reconoció a favor de la Señora NELLY ZAPATA MEZU liquidación parcial de cesantíashasta el 4 de agosto de 2011, día anterior a la fecha en que se efectuó el pago de las cesantías parciales (fls. 43 a 59 c.o.). 2.- Sometida a reparto la presente actuación le correspondió al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, autoridad judicial que mediante Auto Interlocutorio No. 191 del 11 de marzo de 2013, declaró su falta de competencia para conocer del presente asunto y ordenó

remitir el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Popayán, fundamentando su decisión en diversos pronunciamientos del Consejo de Estado y tras considerar que en el presente asunto no se controvierte el contenido, los montos o la legalidad del acto administrativo mediante el cual se reconoció el pago de las cesantías parciales a la actora, sino el pago de una sanción establecida ante el incumplimiento en el pago de la misma dentro del término establecido en la ley, por lo que la vía adecuada para el reclamo de lo antes enunciado la constituye el proceso ejecutivo. En consecuencia ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Popayán (fls. 63 a 64 del c.o.).

3. Mediante Acta Individual de Reparto del 20 de marzo de 2013, le correspondió el presente proceso al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, despacho que mediante Auto Interlocutorio No. 165 del 17 de mayo de 2013 manifestó su disenso con las apreciaciones del titular del Juzgado remitente de las presentes diligencias citando pronunciamientos de la Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, de la Sala Civil – Laboral del Tribunal Superior de Popayán y de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre los cuales concluyó: “Sabido es que en materia laboral, según criterios jurisprudenciales, la sanción por mora no es de aplicación automática. Para que esta se aplique debe analizarse la buena o mal fe del empleador… (…) De este estudio se logra inferir a todas luces que se trata de un proceso declarativo

de condena y como las partes ostentan la calidad de empleados públicos los conflictos que se susciten o que tengan una relación con este carácter deben ventilarse en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. (…) Resulta claro entonces, que dada la calidad del demandante y tratándose de una controversia que no es propia de la seguridad social integral, pues, lo que se busca, es que se declare la nulidad de un acto administrativo y en su defecto en restablecimiento del derecho se reconozca que el actor tiene derecho al pago de la sanción moratoria, se tiene que es la jurisdicción Contenciosa administrativa (sic) a la que le corresponde el conocimiento del presente litigio. (…) Por otro aspecto se tiene que si bien es cierto la ley es creadora de derechos y obligaciones, su consagración es de carácter general, por lo que no se puede afirmar que la ley por si sola supla esa exigencia como en el presente caso de constituir un título ejecutivo el cual es de carácter particular, ya que para que proceda la orden de pago, es necesario que se cumplan todos y cada uno de los requisitos que se predican de la obligación, la ausencia de uno de estos requisitos impide librar el mandamiento solicitado; tales requisitos se obtienen de armonizar lo dispuesto en los artículos 54ª y 100 del CPTSS. Y 488 del CPC. (…) Así las cosas, por no constar en el acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantías la obligación a cobrar y, según los pronunciamientos citados, dada la certeza sobre el derecho a obtener el pago de la sanción por mora, el trámite que se debe seguir no es el ejecutivo sino el de un proceso ordinario”

En consecuencia, ese despacho planteó conflicto negativo de competencia, por lo que remitió la presente actuación a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia (fls. 67 a 72 del c.o).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la Ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros a cerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no halla sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el

entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la Ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar a cuál jurisdicción compete el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que a través de apoderado judicial, interpuso la señora NELLY

ZAPATA MEZU contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO; DEPARTAMENTO DEL CAUCA - SECRETARIA DE

EDUCACIÓN y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y/O FIDUPREVISORA S.A. 3.- Del caso en concreto.

Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado

entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta a través de apoderado judicial por la señora NELLY ZAPATA MEZU contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO; DEPARTAMENTO DEL CAUCASECRETARIA DE EDUCACIÓN y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y/O FIDUPREVISORA S.A., en aras de obtener la nulidad de los actos generados por el silencio administrativo negativo ocurrido respecto de las solicitudes presentadas por la actora para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; así mismo que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios números 2012EE00086114 del 27 de septiembre de 2012 y 2012EE00091056 del 3 de octubre de la misma anualidad, emitidos por la Directora de Prestaciones Económicas (E) de Fiduciaria La Previsora S.A., mediante los cuales se niega a la señora NELLY ZAPATA MEZU, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de sus cesantías parciales Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pretende la accionante, que se condene a las entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995,

adicionada por la Ley 1071 de 2006, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, a partir del 18 de diciembre de 2010 -día siguiente a la ejecutoria de la Resolución No. 2842 del 25 de noviembre de 2010 emanada de la Secretaria de Educación del Departamento del Cauca, mediante la cual reconoció a favor de la Señora NELLY ZAPATA MEZU liquidación parcial de cesantíashasta el 4 de agosto de 2011, día anterior a la fecha en que se efectuó el pago de las cesantías parciales. Así las cosas, la ciudadana NELLY ZAPATA MEZU pretende se declare la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente a las peticiones presentadas por ella ante la Secretaria de Educación del Cauca el 14 de junio de 2012 y ante el Ministerio de Educación del Departamento del Cauca el 21 de los mismos mes y año, una vez surtido lo anterior, se declare la nulidad de dichos actos fictos o presuntos, y como restablecimiento del derecho se ordene el pago de la sanción moratoria, prevista en la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006, normatividad según la cual establece: “LEY 244 DE 1995 (diciembre 29) Diario Oficial No. 42.171, de 29 de diciembre de 1995 Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley. PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. ARTÍCULO 2o. <Artículo subrogado por el artículo 5o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario

por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. ARTÍCULO 3o. <Artículo subrogado por el artículo 6o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Los Organismos de Control del Estado garantizarán que los funcionarios encargados del pago de las prestaciones sociales de los Servidores Públicos, cumplan con los términos señalados en la presente ley. Igualmente, vigilarán que las cesantías sean canceladas en estricto orden como se hayan radicado las solicitudes, so pena de incurrir los funcionarios en falta gravísima sancionable con destitución. ARTÍCULO 4o. Todas las entidades públicas responsables del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los servidores públicos de cualquier orden, contarán con un (1) año, a partir de la vigencia de la presente Ley, para presentar un balance de los montos adeudados por este concepto a todos sus trabajadores. Hacia el futuro deberán presentar a sus respectivas Corporaciones Públicas, el balance de los aportes y apropiaciones para el pago oportuno de todas las prestaciones sociales, so pena de incurrir los funcionarios responsables, en causal de mala conducta. ARTÍCULO 5o. La presente ley rige a partir de su promulgación.” De acuerdo con esta disposición y en concordancia con el principio de justicia rogada1, el cual se aplica en la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa, se concluye como intención de la accionante, la de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos negativos fictos o presuntos mediante los cuales presuntamente se negó el pago perseguido, y como consecuencia de tal declaración, se le reconociera y pagara la sanción moratoria pretendida. Ahora bien, considera esta Corporación, corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el conocimiento del asunto de autos, en razón a la naturaleza de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho impetrada por la señora NELLY ZAPATA MEZU, prevista en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, vigente para la fecha de la presentación de la demanda (21 de febrero de 2013), de conformidad con el régimen de transición previsto en el artículo 308 ejusdem, que reza: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. 1 Consejo de Estado, sentencia del 22 de febrero de 2007, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicado 110010328000200600021, R.I. No. 3959. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este

al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Finalmente concluye esta Sala, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues el derecho reclamado a través de la presente acción ataca unos actos administrativos, situación con la cual el Juez Ordinario no tiene competencia para resolver las pretensiones de la actora, toda vez que tal controversia es propia de los Jueces Administrativos, en este caso representado por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, despacho al cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este asunto, representada en el primero de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, y copia de la presente

providencia al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE AVILA

Secretaria Judicial