CSDJ - F11001010200020130135900ADJUNTA20130827111021-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil trece (2013) Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de proyecto el trece (13) de agosto de dos mil trece (2013) Radicado 110010102000201301359 00 Aprobado según Acta Nº 065 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Primero Laboral del Circuito y Quinto Administrativo, ambos de la ciudad de Popayán, por razón del conocimiento de la acción de “nulidad y restablecimiento del derecho” promovido a través de apoderada por la señora LUZ MARINA DORADO SOLARTE, contra la Nación, Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del MagisterioFIDUPREVISORA S.A., Departamento del Cauca y Secretaría de Educación Departamental. ANTECEDENTES PROCESALES La apoderada de la señora LUZ MARINA DORADO SOLARTE, como se dijo, promovió acción de “nulidad y restablecimiento del derecho” contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FIDUPREVISORA S.A., Departamento del Cauca y Secretaría de Educación Departamental, con el fin de que se “declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación FPSM-3970 del 01 de octubre de 2012, radicado bajo el número 0017872 proferido por el

Fondo de Prestaciones del Magisterio de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, mediante el cual se resuelve la reclamación en vía gubernativa respecto del pago de la sanción por mora a la actora, causada por no cancelar en el término legal la cesantía parcial, reconocida mediante la resolución No. 078 del 16 de enero de 2012… Se declare configurado el SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO en relación con el derecho de petición elevado ante el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A. por omitir respuesta de fondo a la reclamación del pago de la sanción moratoria… Se declare LA NULIDAD del ACTO ADMINISTRATIVO FICTO O PRESUNTO configurado por Silencio Administrativo negativo en que incurrió el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., al omitir respuesta al derecho de petición, enviado el día veinte (20) de septiembre de 2012, con el fin de lograr el pago de la sanción moratoria…”. Y como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a las demandadas a reconocer y pagar la correspondiente sanción moratoria por la tardanza en el pago de la cesantías parciales reconocidas mediante Resolución 078 del 16 de enero de 2012, las cuales fueron canceladas hasta el 3 de agosto siguiente. Posición de los Despachos judiciales colisionados. Correspondió conocer al Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, despacho que por auto del 22 de abril de 2013, anuló lo actuado y declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto, razón por la cual ordenó la remisión del expediente al

reparto de los Juzgados Laborales de ese Circuito Judicial, al estimar que en virtud de la jurisprudencia de esta Corporación, “la jurisdicción ordinaria Laboral es la competente por vía ejecutiva, para conocer de los procesos en que se busque el pago de cesantías, intereses a las cesantías o sanción moratoria por su pago tardío…”. Por su parte el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, en auto del 22 de mayo de 2013, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Superioridad, al considerar que la obligación que se pretende cobrar no está expresamente contenida en el acto administrativo que reconoció el auxilio de las cesantías, razón por la cual, no hay certeza sobre el derecho a obtener el pago de la sanción por mora y por ende el trámite a seguir no es el ejecutivo sino el ordinario. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6° del artículo 256 de la Constitución Política y 2° del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Primero Laboral del Circuito y Quinto Administrativo, ambos de la ciudad de Popayán. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con un conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho”, promovida contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo

Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FIDUPREVISORA S.A., Departamento del Cauca y Secretaría de Educación Departamental, con el fin de que se “declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación FPSM-3970 del 01 de octubre de 2012, radicado bajo el número 0017872 proferido por el Fondo de Prestaciones del Magisterio de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, mediante el cual se resuelve la reclamación en vía gubernativa respecto del pago de la sanción por mora a la actora, causada por no cancelar en el término legal la cesantía parcial, reconocida mediante la resolución No. 078 del 16 de enero de 2012… Se declare configurado el SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO en relación con el derecho de petición elevado ante el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A. por omitir respuesta de fondo a la reclamación del pago de la sanción moratoria… Se declare LA NULIDAD del ACTO ADMINISTRATIVO FICTO O PRESUNTO configurado por Silencio Administrativo negativo en que incurrió el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., al omitir respuesta al derecho de petición, enviado el día veinte (20) de septiembre de 2012, con el fin de lograr el pago de la sanción moratoria…”. Y como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a las demandadas a reconocer y pagar la correspondiente sanción moratoria por la tardanza en el pago de la cesantías parciales reconocidas mediante Resolución 078 del 16 de enero de 2012, las cuales fueron canceladas hasta el 3 de agosto siguiente.

Cambio de posición. Preciso es poner de presente que quien acá funge como ponente, al igual que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de siempre, consideró irrelevante el rótulo de la demanda cuando se trata de cobrar la indexación moratoria por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías previamente reconocidas por acto administrativo en firme, pues existen suficientes elementos de juicio para afirmar que con la Resolución de reconocimiento de ese beneficio y la certeza de la fecha de pago que establezca debidamente la mora en haberlo hecho la administración, es base idónea de constitución de título a ejecutar por vía ordinaria laboral, razón suficiente por la que la Sala venía aprobando este tipo de soluciones adscribiendo la competencia en la jurisdicción ordinaria1. Es decir, la titulación de la demanda con el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la esencia misma de la pretensión principal, no otra que lograr el pago con base en acto administrativo y la sanción por mora que está debidamente prevista en la ley, máxime cuando los demandantes bien pueden reformar las respectivas demandas, incluso, los jueces están facultados para interpretarla y darle el trámite que corresponde. No obstante lo anterior, frente a la tendencia de la Sala con enfoque ahora mayoritaria, se reflexiona sobre el punto en aras de estabilizar posición al respecto que permita materializar el principio de seguridad jurídica, en tanto se venía dando al interior de la Colegiatura posiciones diversas por la misma época, de allí la necesidad de lograr la coherencia sobre el tema, para lo cual

habrá de verificarse entonces los elementos de la demanda que permitan establecer en cada caso la jurisdicción competente, debido a las variantes que suelen presentarse en las pretensiones. Por esta razón, existiendo en el plenario un acto administrativo objeto de controversia, bien sea presunto o ficto ora tangible, donde la parte actora 1 Sobre el caso, ver las siguientes decisiones resolviendo conflicto entre jurisdicciones de esta naturaleza, donde lo demandado era nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo se adscribió a la justicia ordinaria por tratarse del cobro de sanción moratoria en el pago de cesantía: 110010102000201200173 aprobado el 6 de septiembre de 2012, 110010102000201300395 aprobado el 17 de abril de 2013, 110010102000201300514 aprobado el 16 de mayo de 2013 pretende preconstituir el título en forma compleja y dispendiosa en el tiempo, para arribar luego, en caso de salir avante, a la intensión de ejecutar, habrá de respetarse esa voluntad litigiosa y proceder de conformidad. Solución del caso. Como se reseñó desde el principio, en el asunto sub-lite la pretensión inicial es controvertir el acto que negó la sanción moratoria así como ficto que dice la demandante se constituyó con la falta de respuesta de la administración a su solicitud radicada el 21 de septiembre de 2012, por ende, la controversia toca directamente con las facultades y competencias desarrolladas o regladas en el C.P.A.C.A. Ahora bien, identificado el caso objetivamente como fue ventilado por la

actora en la demanda desde el comienzo, no sobra delimitar la competencia que la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, le dio a la Jurisdicción Laboral, al indicar en su artículo 2°: “Competencia General. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”.

Así mismo, el Art. 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala como objeto de esa jurisdicción, el “conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” En virtud de lo anterior y pese a que se pretende con la mentada demanda, se reconozca y cancele por parte de la administración, la mora en el pago de las cesantías previamente reconocidas, para lo cual colocó de presente la existencia de un acto presunto y la Comunicación FPSM-3970 del 1 de octubre de 2012 de la Fiduprevisora, no obstante demanda como entidades públicas al Ministerio de Educación y Secretaría de Educación del Departamento del Cauca y a dicho ente territorial, entre otras, situación

fáctica que permite establecer el juez natural de esa causa. Decisión que no advierte mayores dificultades cuando se tiene una pretensión expresa y perfectamente definida, en el sentido de buscar la nulidad de unos actos administrativos, que no por presuntos dejan de tener cuerpo y contenido para ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el pago que busca según su voluntad, es de carácter secundario. Es decir, ante la petición hecha desde el 21 de septiembre de 2012 a la Administración y la falta de respuesta de la misma, es lo que la Ley define como silencio administrativo negativo, el que transcurrido 3 meses sin respuesta, obviamente debe acudir a los recursos pertinentes como requisito de procedibilidad en acción ante la jurisdicción, quiere decir entonces, que dado ese silencio administrativo bien ficto estimatorio ora desestimatorio, tiene un valor jurídico dado por la misma ley, que lo constituye en acto administrativo cuestionable su legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, al estar en presencia de un acto administrativo que no por ser ficto deja de serlo, lo prudente es mantener invariable como lo ha hecho la ley, la competencia en una jurisdicción específica creada para controlar la legalidad de los actos de gobierno o de la administración. Categorización del acto ficto o silencio de la administración como acto administrativo. En verdad, se ha dicho que un acto de esa naturaleza viola derechos fundamentales del petente, en tanto no tiene razones y motivos para disentir, de allí el accionar en la mayoría de las veces por vía de tutela en aras de la protección del derecho de petición, con ello obligar a la

administración a pronunciarse, materializando así un acto tangible y posible de refutar. No obstante, al silencio administrativo en cualquiera de las dos modalidades –negativo o positivole asiste un valor jurídico no dado por la administración sino por la ley al sancionar la inactividad de la administración, por ello su revestimiento de presunción legal. Omisión que como se dijo, es decisión negativa en este caso, de naturaleza administrativa producida por un órgano u entidad pública, pero que como acto administrativo con presunción legal siempre tiene por finalidad producir efectos de derecho. Así las cosas, se está frente a una controversia en la cual la demandante pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que aunque ficto o presunto, vincula a una entidad pública (decisión por factor orgánico), por lo tanto, independientemente de las consecuencias que le subyacen a esa declaratoria judicial, se trata de un presupuesto procesal que viabiliza la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se resolverá en este caso. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la acción de autos, incoada por el apoderado de la señora LUZ MARINA DORADO SOLARTE contra la Nación, Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del MagisterioFIDUPREVISORA S.A., Departamento del Cauca y Secretaría de Educación Departamental, corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso

administrativa, en este caso en cabeza del Juzgado Quinto Administrativo de Popayán. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial