CSDJ - F11001010200020130137900ADJUNTA20140225072527-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil catorce (2014) Aprobado según Acta Nº. 010 de la fecha. Registro de Proyecto. Once (11) de febrero de dos mil catorce (2014) Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA RAD. 110010102000201301379 00 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Tercero Laboral y Octavo Administrativo, ambos del Circuito de Pasto, por razón del conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida a través de apoderada por el señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

(UGPP).

ANTECEDENTES PROCESALES La apoderada del señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO, el 22 de marzo de 2013 ante el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Pretende el demandante: 1Se declare constituido el silencio administrativo negativo respecto al recurso de apelación presentado ante la UGPP el 21 de enero de 2013, por medio del cual solicitaba la revocatoria de la Resolución RDP

020922 del 26 de diciembre de 20121, “a fin de que se tenga en cuenta para el calculo de la pensión, lo percibido por todo concepto de salarios devengados durante el último año de servicio como mampostero, del Fondo Nacional de Caminos Vecinales Regional Nariño”2. 2Se declare la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo, que operó respecto al recurso de apelación presentado ante la UGPP el 21 de enero de 2013. 3A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la UGPP reliquidar y pagar la pensión del demandante teniendo en cuenta para su cálculo el 1 Fols. 15 – 18 C. O: La UGPP, mediante Resolución RDP 020922 del 26 de diciembre de 2012, resolvió: Negar la reliquidación de la pensión de jubilación solicitada por el señor Ñañez Urbano Antidio 2 Fol. 1 C. O promedio del 75% de todos los factores devengados y certificados por todo concepto en el último año de servicio, “tales como: asignación básica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, remuneración por dominicales y festivos, prima de antigüedad, y primas de: vacaciones, navidad y servicios, y viáticos por 225 días en la entidad donde prestó su último año de servicio, incluyendo para el calculo (sic) el valor certificado como mampostero del Fondo Nacional de Caminos Vecinales de Nariño…” También pretende el pago de la diferencia de las mesadas pagadas con la suma que se determine pagar, sus reajustes, intereses, condena en

costas y agencias en derecho. Como fundamento fáctico de la demanda, se expuso que el demandante trabajó como mampostero del Fondo Nacional de Caminos Vecinales de Nariño, entre el 1° de agosto de 1966 y el 31 de diciembre de 1989. Mediante Resolución No. 07956 del 14 de agosto de 1989, la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, ordenó el pago de su pensión de vejez, la cual fue reliquidada con la Resolución No. 22525 del 16 de abril de 1993. POSICIÓN DEL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO Este Despacho judicial se declaró sin competencia, al considerar lo siguiente: “…El ordenamiento jurídico colombiano prevé dos alternativas de vinculación laboral con el Estado, ya sea mediante una relación laboral reglamentaria-para el caso de los empleados públicoso mediante un contrato de trabajo – tratándose de los trabajadores oficiales-, en tanto, quienes se vinculan mediante un contrato de prestación de servicios denotan la condición de trabajadores independientes, excluyéndose para ellos relación laboral alguna con el Estado. El artículo 104 la ley 1437 de 2011, al referirse al objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de los asuntos que se encuentran bajo su conocimiento, señala que conocerá de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Por su parte, el artículo 105 del mismo compendio normativo consagra

expresamente que la jurisdicción no conocerá, entre otras cosas de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”, en tanto, se trata de una relación jurídica regulada por el Derecho del Trabajo, el cual no hace parte del Derecho Administrativo y que además tiene su propia jurisdicción. La nueva legislación no trajo modificación alguna en este aspecto, puesto que al igual que la anterior normatividad, en los conflictos suscitados en materia laboral y de seguridad social, la regla general que se sigue es que aquellos procesos laborales de los empleados estatales le corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa. … En el asunto objeto de estudio, en la demanda se afirma que el quejos (sic) se desempeñó como mampostero (fl. 002), esto es en condición de Trabajador Oficial tal como se ratifica en los documentos que obran a fl. 25 y 83, es decir en labores propias de la construcción y sostenimiento de obras públicas, por lo tanto, la competencia para resolver este conflicto de seguridad social esta (sic) radicada en la Jurisdicción Ordinaria Laboral y no en la Jurisdicción Contencioso Administrativo (sic)…”3 POSICIÓN DEL JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE PASTO Este Despacho judicial trabó el conflicto, al considerar lo siguiente: “…se tiene que por habérsele reconocido su pensión en aplicación de la Ley 33 de 1985, con fundamento en su condición de empleado público, por ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de

1993, las controversias que se susciten frente a tal pensión, como el caso de la reliquidación pensional, deben ser desatadas ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa... … el legislador mediante la Ley 1437 de 2011, expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Adminsitrativo, vigente a partir del 2 de julio del año 2012, estipulando en el numeral 4° del artículo 104, la competencia para que la Jurisdicción de lo Contencioso Adminsitrativo, conozca de procesos: “Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la Seguridad Social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. (Subraya fuera de texto) … igualmente aplicando el anterior criterio [el orgánico] sería la jurisdicción Contenciosa la encargada de asumir el conocimiento del presente asunto ya que tanto la resolución que reconoció la pensión (CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL) y la hoy accionada (UGPP), son personas de derecho público encargadas del pago y reconocimiento de las pensiones, en aplicación del numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues la demanda se presentó el 23 de 3 Fols. 185 y 186 C. O marzo de 2013 (folio 183)…”4 CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el

conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Tercero Laboral y Octavo Administrativo, ambos del Circuito de Pasto. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de Jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas para el conocimiento de la demanda incoada por la apoderada del señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo ficto por medio del cual se negó la revocatoria de la Resolución RDP 020922 del 26 de diciembre de 2012, donde la UGPP negó la reliquidación de la pensión reconocida al demandante desde el 14 de agosto de 1989, teniendo en cuenta el promedio del 75% de todos los factores devengados y certificados por todo concepto en el último año de servicio. Se entiende entonces que no se trata en estricto sentido, en materia pensional, de asuntos relacionados con la afiliación, sino con el derecho adquirido por su relación laboral con la entidad pública que le permitió cotizar para dicho beneficio y en razón de ello, se suscita el litigio con la administradora prestadora de la seguridad social en pensión; por ende, se 4 Fol. 191 - 199 C. O asume la perentoriedad de seguirse las reglas que venían cobijando esa relación jurídica antes de la Ley 100 de 1993, independientemente de no estarse demandando al ente público que tuvo la condición de empleador. Precisamente, en materia de competencia cambiaron las reglas procesales a

partir de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –ley 1437 de 2011-, cuya normativa dio un viraje parcial en punto de las discusiones suscitadas en materia pensional, más no respecto de las relaciones laborales en general de los servidores públicos en categoría de trabajadores oficiales, como pasa a verse. El asunto sub-lite tiene como controversia una situación pensional, identificada en precedencia como la reliquidación de una pensión de vejez, adquirida bajo el status de trabajador oficial5, cuya relación o vínculo jurídico ostentó respecto del Fondo Nacional de Caminos Vecinales – Regional Nariño y cuya pensión fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. Entonces, conforme a las reglas anteriores en materia de competencia, se tenía que, a decir de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, otorgó facultades exclusivas a la Jurisdicción Laboral, al indicar en su artículo 2°: “Competencia General. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 5 Fol. 148 C. O: Obra copia de la Resolución No. 04849 del 12 de diciembre de 1989, por la cual se acepta la renuncia y se da por terminado el contrato de trabajo al señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO, Mampostero, a partir del 1° de enero de 1990”. (negrilla fuera de texto) 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)”.

Así mismo, el artículo 134-B, numeral 1º del anterior Código Contencioso Administrativo, señalaba la competencia de los jueces administrativos en primera instancia, - adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998-, en los siguientes términos: “Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. (…)” (subrayado de la Sala) Bajo ese contexto, la Sala ha sostenido sin diferenciación alguna, que en materia pensional, cuando se trata de vinculación por contrato de trabajo respecto de alguna entidad pública y, conforme reza el artículo 4° de la misma Ley 712 en cita que “Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”, entonces dichos litigios no pueden ser de conocimiento de Jurisdicción diferente a la Ordinaria Laboral, para ello se trató de especializar la materia de seguridad social en estos Jueces, no obstante se polarizó el tema cuando surgieron interpretaciones como:

1. Que por transición prevista en la Ley 100 de 1993 todo era competencia de la Justicia de lo Contencioso Administrativa.

2. Que por ser la pensión consecuencia de una relación jurídica o vínculo por contrato de trabajo era competencia de la Justicia Ordinaria

Laboral.

3. Que cuando se demanda a la entidad pública invocando acción de nulidad contra el acto que niega tal reconocimiento (derecho pensional o reajuste) la competencia es de lo Contencioso Administrativo sin que se oponga a ello la vinculación contractual, lo anterior con ocasión del factor orgánico que rige la competencia en esa jurisdicción.

4. Que en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 y antes la Ley 362 de 1996, debía verificarse la condición del demandante frente a la entidad demandada, porque si su pretensión era contra la entidad administradora y, respecto de ella tenía la condición de afiliado no obstante haber sido empleado público con otra entidad, la competencia era de la Justicia Ordinaria Laboral.

5. Si la acción incoada era contra una entidad netamente pública, mas no Empresa Industrial y Comercial del Estado, la competencia era de lo contencioso administrativo.

En fin, son múltiples las variantes interpretativas que se crearon con ocasión de la entrada en vigencia de las diferentes leyes reguladoras de la materia, lo cual se viene a unificar con la Ley 1437 de 2011, al prever que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, en especial el numeral 4° ídem que previó entre esos litigios “Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté

administrado por una entidad de derecho público” (se resalta fuera del texto normativo). Así las cosas, preciso es advertir la unificación del tema para ser tratado por la Justicia de lo Contencioso Administrativo, cuando está de por medio una demanda en asunto pensional contra entidad pública como administradora de ese item relativo a la seguridad social, máxime si se tiene en cuenta la definición dada por el mismo C.P.A.C.A. en el parágrafo del artículo 104 antes mencionado, esto es, que para efectos de ese Código “Se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Con esa claridad normativa, bien puede deducirse que la entidad acá demandada (UGPP) está incluida en el listado del parágrafo transcrito. Ahora, bien pudiera señalarse que cuando se trata de asuntos pensionales de trabajadores oficiales independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad demandada, todo se regula conforme al numeral 4° del artículo 105 del ibídem, pues allí se previó como exclusión expresa del conocimiento de lo contencioso administrativo los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Tal política normativa lleva confusión a muchos, para afirmar que definitivamente un asunto pensional es de carácter laboral, por ende, trasciende a la esfera del conocimiento de la Justicia Ordinaria Laboral; pero esa conclusión es desacertada cuando se integran las dos hipótesis jurídicas

aparentemente contrarias, se dice aparente porque en lugar de contrariarse se complementan, aquella es una acepción impropia en el estudio de un Código, por la simple razón que el estudioso del derecho debe hacer un análisis holístico de las preceptivas legales en aras de su mejor entendimiento, más no pretender en pro de la confusión, la contrariedad legal. Así es que, con una mirada integral y no meramente exegética y aislada, el legislador en el artículo 105 del C.P.A.C.A. -numeral 4°-, excluyó en forma expresa de su jurisdicción todo aquello inherente a los conflictos de carácter laboral, pero dejó a salvo los asuntos pensionales de los servidores públicos respecto de las administradoras de pensiones de carácter público, por estar previamente reglado como tal en el artículo anterior –parágrafo-, sin ser desconocido que como servidores públicos se ha entendido el conjunto de trabajadores oficiales y empleados vinculados mediante relación legal y reglamentaria. De tal manera que, en tratándose de este tipo de servidores, debe observarse para efectos de determinar la jurisdicción competente, la naturaleza jurídica de la entidad demandada, en una especie de factor orgánico como determinador de la competencia, pues basta con estar frente a una entidad pública de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 ejusdem, para que sea suficiente el razonamiento en punto de la jurisdicción. Con ello se pretendió y así se logra efectivamente, que se cumpla con el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, creada desde sus inicios cuando se le otorgó función jurisdiccional a principios de siglo XX,

para controlar los actos de la administración y, ésta, se manifiesta funcionalmente como reza el primer inciso del artículo 104 Idem, por lo menos en lo que interesa a esta jurisdicción. Con base en lo dicho precedentemente, no se está matriculando la competencia de esa jurisdicción en un criterio específico –no factorde aquellos determinadores en momento dado de la competencia, porque en concepto de esta Sala, pueden surgir como fuente de esa asignación competencial, criterios material y orgánico. Para el primero, es fácil aducir que se entiende como la fijación de la competencia por la función o actividad generadora del litigio, bien de entidad estatal o particular en cumplimiento de funciones administrativas; mientras para el segundo –orgánicosu fijación o adscripción depende de la naturaleza de la entidad demandante. Tampoco viene al caso invocar en este asunto específico, criterios de fijación de competencia como el imperativo de la norma procesal por su revestimiento de tener el carácter de orden público, menos alegar la Ley posterior, la Ley especial, ni la perpetuatio jurisdicctionis hoy mal interpretada por quienes alegan la falta de competencia en asuntos iniciados con normas anteriores, por cuanto ésta, refiere a hechos definidos dentro del proceso que se regirán por las normas que regularon el caso, más no frente a todo el proceso, considerado tradicionalmente no como un escenario consolidado, sino una situación en curso pendiente de definición, por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, caso concreto del artículo 3086 del C.P.A.C.A,

más aún, nada impide que al centrarse la discusión en el límite temporal conforme la norma en cita, el Juez de la causa -no el juez del conflictopueda aplicar directamente con vigencia inmediata las normas acá dispuestas. Tal aseveración es acorde con la finalidad del Código en materia de litigios de asuntos pensionales, cuya concentración viene como alivio a tan dispersa interpretación por parte de los dispensadores de justicia, como igualmente es acorde a la doctrina constitucional cuando refiere al hecho que sólo es nocivo ese tipo de aplicaciones en tanto contradigan la Constitución Política, lo contrario, es aferrarse a un formalismo mal sano y contrario a postulados de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, tal cual reza el artículo 2287 de la C.P. 6 Según ese precepto, el código rige a partir del 2 de julio de 2012, por lo tanto, sólo será aplicable a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Complementó esa norma, el hecho que los procedimientos y actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de esa Ley, continuarán de conformidad al régimen jurídico anterior. 7 El contenido de tal precepto es como sigue: la administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia…” Entonces, para el asunto sub-lite, donde se tiene como demandante a un trabajador oficial, en tanto estuvo vinculado al Fondo Nacional de Caminos

Vecinales – Regional Nariño, pensionado en condición de Trabajador Oficial y, demandada una entidad pública8 –de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011-, no queda duda que la competencia para resolver el litigio de autos debe radicarse en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues no se trata de un asunto laboral de los previstos en el numeral 4° del artículo 105 de la normatividad en cita, sumado a que el numeral 4° del artículo 104 expresamente se refirió a servidores públicos, concepto que abarca empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo imposible al interprete distinguir aquello que el legislador no distinguió. Por el contrario, es de aquellos en los que por tratarse de asunto de seguridad social con entidad pública, se cumple con la materialización del objeto de esa jurisdicción, razón por la cual se remitirá el expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, por cuanto, es de los casos en los cuales sin reparo alguno deber aplicarse el criterio orgánico que rige en materia de competencias. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE 8 Decreto 5021 de 2009, Artículo 1°: “La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– es una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público según lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de

2007.” PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por la apoderada por el señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), le corresponde al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, a quien se le remitirá el expediente para lo de su competencia, conforme las motivaciones dadas en esta providencia SEGUNDO. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa misma ciudad para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidenta Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR OSUNA WILSON RUÍZ OREJUELA

Magistrado Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá D.C., tres (3) de abril dos mil catorce (2014) Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrada Ponente Dra. MARÌA MERCEDES LÒPEZ MORA Radicación No. 110010102000201301379-00

Aprobado en Sala No. 10 del 19 de febrero de 2014 Con el debido respeto me permito SALVAR EL VOTO, para indicar que el conocimiento del asunto de autos debió adscribirse al juez ordinario, pues en el asunto de marras el señor ANTIDIO ÑANEZ URBANO ostentó la calidad de trabajador oficial, vinculado al Fondo Nacional de Caminos Vecinales, REGIONAL Nariño, en el cargo de mampostero. Por lo anterior, encuentro que el asunto es propio de aquellos que el legislador definió para el conocimiento del Juez Ordinario de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos salvo el voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente en 7 cuadernos con 25-25-181-181181-181-199 folios y 1 Cd. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada