CSDJ - F11001010200020130145400ADJUNTA20130816091115-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201301454 00

Registro: 16-8-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C., Catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 063 de la misma fecha

1. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora MARÍA SOCORRO MORA GUZMÁN contra LA NACIÓN – MINISTERIO

DE EDUCACIÓN NACIONALDEPARTAMENTO DEL CAUCAMINSITERIO DE EDUCACIÓN

DEPARTAMENTAL.

2. ANTECEDENTES Ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la señora MARÍA SOCORRO MORA GUZMÁN, a través de apoderado judicial, radicó demanda ante los Juzgados Administrativos de Popayán el día 18 de diciembre de 20121, mediante la cual demandó a la 1 Visto a folio 42 del cuaderno principal NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALDEPARTAMENTO DEL CAUCASECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, con la pretensión principal de que declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones

radicadas bajo los números 2012EE131800 del 5 de marzo de 2012; 2012EE33789 del 19 de abril de 2012; SAC No 03418 del 13 de marzo de 2012; y el acto administrativo ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo en relación con el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la comunicación SAC No 03418 del 13 de marzo de 2012, lo anterior con ocasión al costo acumulado retroactivo de ascenso en el Escalafón Nacional Docente, que las sumas de dinero derivadas de lo anterior sean indexadas de acuerdo a lo preceptuado en los artículo 192 de 195 del CPACA y que sobre las cantidades reconocidas se reconozcan los intereses moratorios de las mismas.

3. TRÁMITE PROCESAL

1. Mediante acta individual de reparto del 18 de diciembre de 2012, se asignó el conocimiento de la demanda al Juzgado Octavo Administrativo de Popayán2, el cual mediante auto interlocutorio No 040 del 21 de enero de 20133 resolvió remitir la actuación por competencia a la jurisdicción ordinaria laboral aduciendo que no tiene competencia para conocer del asunto puesto que la actora pretende el pago de las sumas de dinero a ella adeudadas con ocasión al ascenso en el Escalafón Nacional Docente y los intereses moratorios a los que tenga derecho por ley. Por otra parte, el juzgado administrativo expuso que considerando los documentos aportados por la demandante, es evidente que se está ante un título ejecutivo, puesto que la obligación es clara, expresa y actualmente exigible. 2 Visto a folio 44 del c.o. 3 Folio 46 al 50 del c.o.

2. Atendiendo lo anterior, se procedió a remitir el expediente a los juzgados laborales de Popayán para que fuera efectuado el reparto, correspondiéndole el conocimiento de la acción al Juzgado Tercero

Laboral del Circuito de Popayán4.

3. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán mediante auto interlocutorio No. 501 del 24 de mayo de 20135 declaró su incompetencia para conocer del asunto puesto que lo pretendido por la actora es que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones anteriormente mencionadas, así como el restablecimiento de su derecho a que le sean reconocidas las sumas de dinero de las que dice ser acreedora.

4. En el mismo auto, el juzgado solicita se trabe el conflicto de jurisdicciones entre la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción ordinaria laboral para que el mismo sea resuelto por ésta superioridad de conformidad con lo previsto en el artículo 112 de la Ley 270 de 1996.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 Competencia Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad. 4 Visto a folio 52 de. c.o.

5 Folios 53 al 57 del c.o. 4.2 Problema jurídico Se circunscribe en determinar si en atención a la demanda ejecutiva radicada ante los Juzgados Laborales del Circuito el 24 de noviembre de 2010, mediante la cual demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALDEPARTAMENTO DEL CAUCASECRETARÍA DE EDUCACIÒN DEPARTAMENTAL, con la pretensión principal de que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones radicadas bajo los números 2012EE131800 del 5 de marzo de 2012; 2012EE33789 del 19 de abril de 2012; SAC No 03418 del 13 de marzo de 2012; y el acto administrativo ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo en relación con el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la comunicación SAC No 03418 del 13 de marzo de 2012, si la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. 4.2.1 4.2.1. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos. La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 19456, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la

Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley7 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología 6 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 7 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese

tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”8. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 9 Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 8Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 9 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-000-200002513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de

los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó

visto, y por lo tanto, se está en presencia de una controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se pasa a explicar. 4.2.2. Las acciones judiciales para encauzar el reclamo de la sanción moratoria. Ahora bien, en lo que respecta a la controversia jurídica que subyace al conflicto de competencias que se presta la Sala a resolver, es preciso remitirse a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos en los que se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas.10 Recuerda la Sala, que el reclamo de dicha sanción bien puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la jurisdicción civil, en su especialidad laboral, a condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario o se pretenda la ejecución directa de la entidad sobre la base de la constitución de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social11. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma.

Ahora bien, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía 10Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013; Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha; Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha; Rad: Nro. 110010102000201300934 00 del 14 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 044 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301070 00 del 26 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 048 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300592 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300320 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301159 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300786 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro.

110010102000201301111 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301189 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha. 11 “ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCION. Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” procesal posible para encauzar el reclamo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Así las cosas, resultando idóneas ambas vías procesales para lograr el pago de la sanción, la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 4.3 Solución del Caso.

Ahora bien, en consideración a la fecha de interposición de la demanda (18 de diciembre de 2012), lo primero que habrá de resaltarse es que la misma fue presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 – CPACA-, lo que de suyo implica que sea ésta la normatividad aplicable al caso concreto, a la luz de lo previsto en dicha normatividad, de acuerdo con la determinación de la Ley procesal y sustancial en el tiempo en razón a las disposiciones contenidas en la Ley 153 del 15 de agosto de 1887, concretamente lo preceptuado en su artículo 38. Precisando lo anterior, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado precedentemente, la Sala se permitirá recordar que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, la misma que, de acuerdo con los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. Así mismo, la competencia se define como la facultad que tienen los jueces para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. En este sentido, en casos como el sub lite en que hay controversia sobre el derecho, por existir comunicaciones de las cuales se está pidiendo la nulidad, no cabe duda que la interesada puede acudir directamente ante la justicia contencioso administrativa para que se declare la nulidad de los actos administrativos previamente mencionados así como el restablecimiento de su derecho. Entonces, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda buscan controvertir la integralidad de los actos administrativos, mas no el pago de una sanción prevista por la ley, con ocasión al costo acumulado retroactivo

del ascenso en el Escalafón Nacional Docente, las sumas de dinero derivadas y su indexación de acuerdo a lo preceptuado en los artículo 192 de 195 del CPACA y el reconocimiento de los intereses moratorios de las mismas, se concluye que el asunto es netamente administrativo, lo cual supone una controversia sobre la existencias de dicho derecho, la competencia para decidir el asunto recae en la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme lo previsto en los artículos 104 y 138 de la ley 1437 de 2011, el cual prevé: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la

reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” En consecuencia, para la Sala, una vez estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub examine, no cabe duda que en el caso particular, corresponde la misma a una demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad y se restablezca en derecho frente a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DEPARTAMENTO DEL CAUCAMINSITERIO DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL. Lo anterior conduce indudablemente a dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 155 numeral 3º de la Ley 1437 de 2011, por lo que el asunto aquí analizado debe ser asignado a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cabeza del JUZGADO OCTAVO

ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados despachos judiciales.

Segundo.- REMÍTASE el presente proceso al conocimiento del JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN y copia de la presente providencia al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO la misma ciudad, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

Continúan Firmas………………

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADA MAGISTRADO

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

MAGISTRADA MAGISTRADO

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL