CSDJ - F11001010200020130154300ADJUNTA20130918164627-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil trece2013

Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No. 110010102000201301543 00

Aprobada según Acta Nº. 71 de la misma fecha.

REF: Conflicto de Competencias entre la

Jurisdicción Ordinaria Civil y la Contencioso Administrativa. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello (Ant.) y la Contencioso Administrativa, representada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, con ocasión del conocimiento de la demanda ejecutiva singular, incoada mediante apoderado judicial, por la Empresa BYOSYSTEMS ANTIOQUIA S.A. contra la E.S.E. BELLO SALUD. ANTECEDENTES PROCESALES 1.- A través de apoderado judicial, el Representante Legal de la Empresa BYOSYSTEMS ANTIOQUIA S.A., formuló el día 1 de octubre del año 2012, demanda ejecutiva singular ante la Jurisdicción Ordinaria Civil, contra la E.S.E. BELLO SALUD, con el fin de que se libre mandamiento de pago con fundamento en 48 facturas de venta, generadas por concepto de la venta de Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

productos e insumos por valor de sesenta y ocho millones trescientos ochenta y cuatro pesos ($68.000.384.oo.). 2.- En principio la demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Bello, el cual a través de providencia fechada 12 de octubre de 2012, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, sustentando su dicho en lo previsto en el artículo 16 de la Ley 794 de 2003 y los artículos 155-7 y 156-4 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que “el presente asunto se originó en un contrato de prestación de servicios, de donde surgieron los títulos cuyo cobro se pretende, contrato celebrado entre una entidad de carácter privado (…), y una entidad de derecho público del orden municipal”. Ordenó en consecuencia, remitir el asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín. 3.- Por reparto del 22 de noviembre de 2012, le correspondió conocer de la demanda indicada, al Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Medellín, quien mediante providencia calendada el 11 de diciembre de 2012, negó de plano el mandamiento de pago, por cuanto “Cuando se ejecuta, entonces, con fundamento en un título ejecutivo complejo, es indispensable que todos y cada uno de los documentos que lo conforman, en su conjunto, muestren la existencia de la obligación con las características previstas en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, y sean aportados en legal forma, y este requisito no se cumple en el asunto de la referencia, pues si bien se están presentando los originales de las facturas, adolece de el título

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ejecutivo del contrato de suministro suscrito entre la Sociedad Anónima BIOSYSTEMS ANTIOQUIA y la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO BELLO SALUD”; decisión está que fue atacada con recursos, siendo concedido el de alzada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.

3. Una vez sometido a reparto el asunto ante el Tribunal Superior de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, se profirió auto calendado 20 de mayo de 2013, por medio del cual se declaró la nulidad de lo actuado a partir de la providencia dictada por el a quo de fecha 11 de diciembre de 2012, resolviendo además “PROPONER conflicto negativo de competencia”, bajo el sustento de que “el a quo no debió negar la orden de apremio solicitada por el apoderado de la parte ejecutante y en su lugar lo procedente era declarar la falta de jurisdicción para conocer el presente asunto y, al no haber asumido el juzgado ordinario su conocimiento (…) ha debido proponer ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el respectivo conflicto negativo de competencia”, siendo que con la decisión de negar el mandamiento de pago por parte del Juzgado a quo, “se deja al mandante sin un mecanismo para procurar el pago de las obligaciones que manifiesta le adeuda la entidad demandada”, disponiendo entonces remitir el proceso ejecutivo en cuestión, ante esta Superioridad como órgano de cierre competente para decidir el conflicto presentado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones planteado entre el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Melgar, al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes

atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Conforme al numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura: (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre

los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como el ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta para el efecto, las diversas materias de Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO orden jurídico a que ella se aplica, de una parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional: Ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca.

Al respecto la doctrina1 ha considerado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función –como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al ejecutivo, por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el

legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un decreto y reglamentarla, crean derecho. Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de administrar justicia. Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto”. Por su parte, el doctrinante JAIME AZULA CAMACHO2, definió la competencia etimológicamente de la siguiente manera: 1 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis, JAIME AZULA CAMACHO. 2 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis. Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “(…) proviene del latín competeré, ‘atribuir’, ‘incumbir’, ‘corresponder’.

En su aceptación corriente se concibe como algo que le está atribuido a alguien. Desde el punto de vista jurídico, por competencia se entiende –según el acertado y unánime reconocimiento hecho al concepto de

MATTIROLOla medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Una acepción más amplia y que resalta todos los distintivos que presenta el fenómeno, es la que traía el Código de Procedimiento Civil derogado en su artículo 143, al decir que “es la facultad de un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia, y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia”. De lo anteriormente expuesto, se infiere que la competencia implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción, empero, son diferentes tal y como lo concreta LUÍS MATTIROLO, en su Tratado de Derecho Judicial Civil3, al exponer: “a) La jurisdicción emana de la ley y ninguno puede ejercerla si ésta no le ha sido conferida, mientras que la competencia puede proceder de la sola voluntad de las partes, lo que ocurre en el supuesto de la prorroga. b) La jurisdicción comprende toda clase de asuntos, mientras que la competencia queda circunscrita a los designados por la ley o acordados por las partes. c) No es aceptable un juez sin jurisdicción, al paso que sí los hay sin competencia para ciertos negocios. d) La jurisdicción es potestad en abstracto, en cambio la competencia versa sobre casos concretos.

e) La competencia para conocer de un proceso lleva envuelta la jurisdicción, pero quien ejerce esta última no está capacitada para conocer indistintamente de todos los procesos”. 3 Madrid 1930, Tomo I, Editorial Reus. Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Así pues, podemos tener que la competencia, no es otra cosa, que la facultad que tiene el tribunal o juez para ejercer la jurisdicción en un asunto determinado por autoridad de la ley; es la medida de la jurisdicción asignada, a efecto de la determinación de los procesos en los que se es llamado a conocer por razón de materia, cuantía, o lugar.

Ahora, es el artículo 116 de nuestra Constitución Política4, el que establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así, como ya se advirtió, que nuestra Carta Política atribuyó a ésta Corporación, dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose

que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos 4 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes

presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta

jurisdicción. Caso Concreto. Debe destacar de entrada esta Colegiatura, que para el caso en concreto se deberá dar aplicación a las reglas de competencia previstas en la Ley 1437 de 2011, nuevo “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, toda vez que la misma, señaló en el artículo 308, su régimen de transición y vigencia a partir del 2 de julio del año 2012, expresando que: “(…) las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad co el régimen jurídico anterior”; por tanto, al haber sido presentada la demandan que nos ocupa ahora la atención, con posterioridad a la fecha atrás referida, se deberá así dar aplicación a las normas de competencia enmarcadas dentro de dicha normatividad. En ese orden de ideas, en el sub lite la controversia objeto de estudio, se circunscribe alrededor de la demanda incoada a través de apoderado judicial, por el Representante Legal de la Empresa BYOSYSTEMS ANTIOQUIA S.A. contra la E.S.E. BELLO SALUD, con el fin de que se libre mandamiento de pago con fundamento en 48 facturas de venta, generadas por concepto de la venta de Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO productos e insumos por valor de sesenta y ocho millones trescientos ochenta y cuatro pesos ($68.000.384.oo.). Luego, por factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión

aducida en el proceso, se trata de un proceso ejecutivo singular de menor cuantía. Sobre lo anterior no existe disquisición alguna. Lo que sí constituye objeto de controversia, y por ende el problema jurídico a resolver aquí, es si dicho asunto le corresponde o no a la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme a la Ley 1437 de 2011, en virtud de la cual, y conforme a la nueva reglamentación sólo conoce de cuatro tipos de ejecuciones o procesos ejecutivos (Artículo 104-6 ibídem), así:

1. De lo originados en condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso

Administrativa.

2. De las conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso

Administrativa.

3. De los laudos arbitrales, en que hubiere sido parte una entidad pública.

4. De los originados en los contratos celebrados por entidades públicas.

Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta de vital importancia establecer la fuente de la obligación que se pretende recaudar, ya que si se determina que se trata de una carga crediticia proveniente de alguno de los cuatro casos citados ut supra, la competente para conocer del proceso es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el presente caso la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la jurisdicción administrativa, pero tal como se puede verificar con su estudio, las facturas de venta aportadas como base del recaudo ejecutivo, lógicamente tiene como origen causal un contrato estatal de suministro . Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

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En efecto, nótese que la documentación base o soporte del recaudo ejecutivo, da cuenta del suministro para la E.S.E. BELLO SALUD, de productos e insumos médicos, los cuales ciertamente fueron adquiridos por dicha Entidad en diferentes fechas entre los años 2009 a 2012. Así, y siendo que el contrato de suministro se caracteriza o está orientado a la adquisición por parte de la Administración, en forma sucesiva, de productos o bienes muebles requeridos para su funcionamiento, verbi gratia, para la adquisición de insumos para una Empresa Social del Estado, como en el presente de caso de “ANALIZADOR A-25”, “DIATRO DIL-DIFF (DILUENT)”, “LAMPARA HALOGENA 12V/20W”, “FACTOR REUMATOIDEO RF LATEX”, “PROTEINA C REACTIVA”, “DIATRO CLEANER”, “BILIRRUBINA TOTAL Y DIRECTA” (entre otros muchos y diferentes insumos y productos), necesariamente, obligatoriamente, debe existir un contrato estatal de suministro. Entonces, es indiscutible que las facturas de venta aportadas con la demanda, vienen a conformar una parte de los llamados “títulos ejecutivos complejos”, conformado por el contrato estatal y las facturas de venta, siendo éstas últimas las que vienen a dar certeza de la entrega por parte del contratista de los bienes requeridos por la administración contratante. En otras palabras, en el sub lite se está frente al denominado “ejecutivo contractual”, es decir, el que se deriva de un contrato estatal, que contiene obligaciones a cargo de las partes que intervienen en el mismo, en el que el contratista para poder hacer

viable la acción ejecutiva, requiere demostrar el cumplimiento de su obligación, en este caso, del suministro de los diferentes productos e insumos, y ello sólo lo puede hacer mediante la aportación, como en este caso, de las facturas que dan cuenta del recibo por parte del ente público de los mismos. Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Precisamente, el Consejo de Estado en Sentencia 19270 de data 21 de febrero de 2002, con ponencia del Consejero doctor ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, revisó la jurisprudencia de tal Corporación, en cuanto al conocimiento de los procesos ejecutivos cuando existe un título valor, para indicar que si bien se venía sosteniendo que siempre que la base del proceso ejecutivo fuera un título de tal clase, el juez que debía conocer de la acción era el juez de la jurisdicción ordinaria civil en razón del ejercicio de la acción cambiaria y principios de autonomía y literalidad, para precisar que si el título permanece entre las partes del negocio subyacente, es decir cuando se conserva la relación causal, como el deudor puede oponer excepciones propias del contrato, es el Juez que lo rige (administrativo) quien debe conocer del proceso ejecutivo. Así, en dicha providencia se precisó: “Condiciones para determinar la competencia del juez contencioso administrativo en relación con el conocimiento de procesos ejecutivos cuando existe un título valor.

En conclusión, la tesis que ha venido sosteniendo la Sala debe revisarse en cuanto se ha formulado con alcances absolutos, pues la

sola existencia de títulos valores de contenido crediticio no siempre hace que la relación entre sus partes se rija por el derecho cambiario. En efecto, cuando el título permanece entre las partes del negocio subyacente conserva relevancia la relación causal entre éste, por lo cual, el deudor puede oponer excepciones propias del contrato y el juez deberá aplicar el derecho que lo rige. De acuerdo con lo dicho, cuando se trata de contratos estatales que originaron la creación de un título valor, por ejemplo de un pagaré, que no ha circulado y cuyo cobro se pretende por la vía judicial, teniendo en cuenta que se pueden oponer excepciones propias del contrato estatal, el competente para conocer de la ejecución será el juez de lo contencioso administrativo, siempre que concurran los siguientes requisitos: a) Que el título valor haya tenido como causa un contrato estatal. b) Que el contrato del que se trate sea de aquellos de los que conoce la jurisdicción contencioso administrativa. c) Que las partes del título lo Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO sean también del contrato. d) Que las excepciones derivadas del contrato sean oponibles en el proceso ejecutivo.” En otras palabras, la Jurisdicción Contencioso Administrativa puede conocer del proceso de ejecución de un título valor relacionado con el contrato estatal, cuando no haya salido de manos del tenedor original en virtud de la ley de circulación propia de los títulos valores.

En el presente caso, el título presentado como base del recaudo ejecutivo -factura-, no fue endosado, es decir, el beneficiario de los mismos es quien impetró la acción

ejecutiva, luego, como permanece entre las partes que, atendiendo las reglas de la lógica y la sana crítica, son las mismas que forman parte del necesario negocio subyacente -contrato estatal de suministro-, del cual nació el título presentado como fundamento de la demanda ejecutiva, a no dudarlo, es el Juez de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el competente para conocer del asunto. Entonces, las diligencias en este caso, deben ser asignadas a tal jurisdicción, representada en el presente caso por el Tribunal Administrativo de Medellín – Sala Primera de Oralidad, a donde se remitirá el proceso a fin de que le dé el impulso pertinente a la acción ejecutiva de marras. En similar sentido se pronunció esta Colegiatura con ponencia de quien aquí cumple igual función, en providencias adiadas 26 de octubre de 2011, 18 de enero, 9 de mayo, 27 de agosto, 26 de septiembre de 2012, y 17 de julio de 2013, aprobadas en Actas Nos. 104, 003, 038, 070, 083 y 054, dentro de los radicados 2011-02371, 2011-03017-00, 2012-00720, 2012-02505, 2012-01496 y 2013-01535 respectivamente. Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales,

RESUELVE

PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bello (Ant.), y el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, asignando la competencia para el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción

Administrativa.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a conocimiento del enunciado Tribunal Administrativo de Medellín – Sala Primera de Oralidad, y copia de la presente providencia al referido Despacho de la Jurisdicción Ordinaria.

CÚMPLASE.

WILSON RUIZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

LEÓNIDAS BELLO ARÉVALO

Secretario Judicial ad-hoc Conflicto Negativo de Jurisdicción Radicación 110010102000201301543 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO