CSDJ - F11001010200020130191700ADJUNTA20140422155549-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., nueve (09) de abril de dos mil catorce (2014) Aprobado Según Acta de Sala No. 026 de la fecha Registro de proyecto, primero (01) de abril de dos mil catorce (2014) Magistrada Ponente: Dra. MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA RAD: 110010102000201301917 00 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia y el Juzgado Segundo Administrativo de esa misma ciudad, por razón del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la señora NORA INÉS POLANCO contra el Municipio de Florencia. ANTECEDENTES PROCESALES El apoderado de la señora NORA INÉS POLANCO promovió demanda ordinaria laboral, pretendiendo se declare que entre las partes “existió una relación contractual laboral a termino (sic) indefinido que se inicio (sic) el día 25 de Enero (sic) de 1984 hasta el día 31 de Octubre (sic) de 1995.”, la cual fue terminada de manera unilateral e injustificada por el ente empleador. En consecuencia de lo anterior, pidió condenar al Municipio de Florencia, a reconocer y pagar a la señora NORA INÉS POLANCO, la pensión de jubilación de que tratan los artículos 260 del Código Sustantivo del Trabajo y

26 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita con

SINTRAMUNICIPALES.

Para fundamentar las pretensiones, se indicó en la demanda que la señora NORA INÉS POLANCO, “se vinculó laboralmente al Municipio de Florencia Caquetá, como obrera, desempeñando funciones de servicios generales (aseo), del 23 de Enero de 1984 al 17 de junio y del 18 de junio de 1984 hasta el 31 de octubre de 1995, según acta de posesión del 18 de junio de 1984 y contrato de trabajo a término indefinido, según forma Legis No. 5175846, dando un total de once (11) años, nueve (9) meses y nueve (9) días laborados. Siendo destituida unilateralmente y sin justa causa por reestructuración administrativa del Municipio de Florencia – Caquetá.”

POSICIÓN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE

FLORENCIA SALA CIVIL, FAMILIA Y LABORAL.

A esta Colegiatura arribó el expediente para conocer del recurso de apelación instaurado contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, pero se declaró la nulidad de lo actuado al considerar que la competencia para conocer del asunto correspondía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto: “… resulta imperioso para el juzgador, determinar con precisión si la relación laboral a la que alude la demandante y de la que pretende derivar los beneficios reclamados, se erigen a partir de la prestación de un servicio enmcarcado dentro de las competencias relativas a esta jurisdicción ordinaria, o si ya por

el contrario, las mismas se subsumen en aquellas que por su naturaleza se sumergen en el campo de lo contencioso administrativo, dicho de otra manera, determinar si el sujeto activo de la relación se considera trabajador oficial o empleado público. Para el efecto y dada la importancia de esta determinación, desde ahora se señala por parte de este Tribunal, que de acuerdo con lo vertido en la instancia precedente, la mentada relación no puede ser otra que la de perteneciente a la propia efectuada por una empleada pública y desde ese contexto la Jurisdicción competente sería la Contenciosa Administrativa. … Sorpresivo resulta para este Juzgador de alzada, que a la demandante pese a dársele el tratamiento de una trabajadora oficial, la misma no podía ser considerada como tal aun cuando su vinculación se hubiese dado bajo contrato de trabajo, pues éste se materializó con las precitadas resoluciones de nombramiento y acta de posesión, esto es al límite de una relación legal y reglamentaria, al punto que el cargo y los servicios prestados como aseadora o servicios generales al servicio de la entidad pública, la ponen al margen de ser considerada como trabajadora oficial pues con total acierto no desarrolló labores de construcción o sostenimiento de obras públicas, aflorando de ello un cargo de naturaleza pública, de ahí que tienda a denominarse empleada pública, máxime cuando no se demostró en instancia, que se desempeñara en funciones propias a las de un trabajador oficial…”1 (Negrilla fuera de texto)

POSICIÓN DEL JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

DE FLORENCIA.

Este despacho judicial se declaró sin competencia para conocer de la demanda incoada y ordenó remitir las diligencias a esta Superioridad, al considerar lo siguiente: “… se le asigna a la Jurisdicción Laboral (sic) el conocimiento de todos los conflictos derivados directa o indirectamente del contrato de trabajo. Teniendo en cuenta en el particular, que la demandada es una entidad del orden municipal (MUNICIPIO DE FLORENCIA), por regla general las personas a ella vinculadas son empleados públicos, excepcionalmente serán trabajadores oficiales cuando desplieguen actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas. De tal manera que, un empleado público jamás podrá ser vinculado por contrato de trabajo, ni un trabajador oficial a través de vinculación legal y reglamentaria, precisamente porque ha sido la misma ley la que ha determinado la clasificación de los servidores públicos, y bajo ningún concepto se puede desnaturalizar la clase de servidor público de que se trate.”2 1 Fols. 12 y 13 C. O 2 Fol. 30 C. O CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia y el Juzgado Segundo Administrativo de esa misma ciudad. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la

demanda incoada por el apoderado de la señora NORA INÉS POLANCO contra el Municipio de Florencia. La demanda se orienta al reconocimiento de la pensión de jubilación de origen convencional, a la que considera tener derecho por haber estado vinculada laboralmente al Municipio de Florencia, entre el 28 de enero y el 17 de junio de 1984 y del 18 de junio de 1984 al 31 de octubre de 1995, en virtud de contrato de trabajo a término indefinido, que se anexó a la demanda y obra a folio 18 del expediente, según el cual, el oficio a desempeñar se denominó “obrero raso” y fue celebrado el 18 de junio de 1984. Según constancia expedida por la Alcaldía Municipal de Florencia, la señora NORA INÉS POLANCO, prestó sus servicios como aseadora y se le efectuó descuento del 1% con destino al sindicato. Igualmente, obra en la foliatura la Resolución No. 472 del 13 de junio de 1984, mediante la cual se nombró a la demandante en el cargo de obrero raso y de la correspondiente acta de posesión, en esta última se consignó: “cargo para el cual fue nombrada mediante Resolución No. 472 de junio 13 de 1984, emanado del Despacho, y mediante Contrato de Trabajo No. 309247 de la fecha”. En la Resolución No. 0001 del 2 de marzo de 2009, la Alcaldía de Florencia negó a la demandante el reconocimiento de la pensión, por cuanto “al momento de cumplir la edad ya había perdido el status de trabajador”.

Así las cosas, y como quiera que se trata de una controversia para el reconocimiento de una pensión a cargo del empleador, es preciso traer en cita las consideraciones tenidas en cuenta por esta Colegiatura cuando dirimió una colisión planteada por Despachos de las Jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa para conocer de un asunto de naturaleza pensional: “… en materia de competencia cambiaron las reglas procesales a partir de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –ley 1437 de 2011-, cuya normativa dio un viraje parcial en punto de las discusiones suscitadas en materia pensional, más no respecto de las relaciones laborales en general de los servidores públicos en categoría de trabajadores oficiales, como pasa a verse. El asunto sub-lite tiene como controversia una situación pensional, identificada en precedencia como la reliquidación de una pensión de vejez, adquirida bajo el status de trabajador oficial3, cuya relación o vínculo jurídico ostentó respecto del Fondo Nacional de Caminos Vecinales – Regional Nariño y cuya pensión fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. 3 Fol. 148 C. O: Obra copia de la Resolución No. 04849 del 12 de diciembre de 1989, por la cual se acepta la renuncia y se da por terminado el contrato de trabajo al señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO, Mampostero, a partir del 1° de enero de 1990”. (negrilla fuera de texto) … Bajo ese contexto, la Sala ha sostenido sin diferenciación alguna, que en materia pensional, cuando se trata de

vinculación por contrato de trabajo respecto de alguna entidad pública y, conforme reza el artículo 4° de la misma Ley 712 en cita que “Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”, entonces dichos litigios no pueden ser de conocimiento de Jurisdicción diferente a la Ordinaria Laboral, para ello se trató de especializar la materia de seguridad social en estos Jueces, no obstante se polarizó el tema cuando surgieron interpretaciones como:

1. Que por transición prevista en la Ley 100 de 1993 todo era competencia de la Justicia de lo Contencioso Administrativa.

2. Que por ser la pensión consecuencia de una relación jurídica o vínculo por contrato de trabajo era competencia de la Justicia

Ordinaria Laboral.

3. Que cuando se demanda a la entidad pública invocando acción de nulidad contra el acto que niega tal reconocimiento

(derecho pensional o reajuste) la competencia es de lo Contencioso Administrativo sin que se oponga a ello la vinculación contractual, lo anterior con ocasión del factor orgánico que rige la competencia en esa jurisdicción.

4. Que en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 y antes la Ley 362 de 1996, debía verificarse la condición del demandante frente a la entidad demandada, porque si su pretensión era contra la entidad administradora y, respecto de ella tenía la condición de afiliado no obstante haber sido empleado público con otra entidad, la competencia era de la

Justicia Ordinaria Laboral.

5. Si la acción incoada era contra una entidad netamente pública, mas no Empresa Industrial y Comercial del Estado, la competencia era de lo contencioso administrativo.

En fin, son múltiples las variantes interpretativas que se crearon con ocasión de la entrada en vigencia de las diferentes leyes reguladoras de la materia, lo cual se viene a unificar con la Ley 1437 de 2011, al prever que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, en especial el numeral 4° ídem que previó entre esos litigios “Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una entidad de derecho público” (se resalta fuera del texto normativo). Así las cosas, preciso es advertir la unificación del tema para ser tratado por la Justicia de lo Contencioso Administrativo, cuando está de por medio una demanda en asunto pensional contra entidad pública como administradora de ese item relativo a la seguridad social, máxime si se tiene en cuenta la definición dada por el mismo C.P.A.C.A. en el parágrafo del artículo 104 antes mencionado, esto es, que para efectos de ese Código “Se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al

50%”. Con esa claridad normativa, bien puede deducirse que la entidad acá demandada (UGPP) está incluida en el listado del parágrafo transcrito. Ahora, bien pudiera señalarse que cuando se trata de asuntos pensionales de trabajadores oficiales independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad demandada, todo se regula conforme al numeral 4° del artículo 105 del ibídem, pues allí se previó como exclusión expresa del conocimiento de lo contencioso administrativo los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Tal política normativa lleva confusión a muchos, para afirmar que definitivamente un asunto pensional es de carácter laboral, por ende, trasciende a la esfera del conocimiento de la Justicia Ordinaria Laboral; pero esa conclusión es desacertada cuando se integran las dos hipótesis jurídicas aparentemente contrarias, se dice aparente porque en lugar de contrariarse se complementan, aquella es una acepción impropia en el estudio de un Código, por la simple razón que el estudioso del derecho debe hacer un análisis holístico de las preceptivas legales en aras de su mejor entendimiento, más no pretender en pro de la confusión, la contrariedad legal. Así es que, con una mirada integral y no meramente exegética y aislada, el legislador en el artículo 105 del C.P.A.C.A. - numeral 4°-, excluyó en forma expresa de su jurisdicción todo aquello inherente a los conflictos de carácter laboral, pero dejó a salvo los asuntos pensionales de los servidores públicos

respecto de las administradoras de pensiones de carácter público, por estar previamente reglado como tal en el artículo anterior –parágrafo-, sin ser desconocido que como servidores públicos se ha entendido el conjunto de trabajadores oficiales y empleados vinculados mediante relación legal y reglamentaria. De tal manera que, en tratándose de este tipo de servidores, debe observarse para efectos de determinar la jurisdicción competente, la naturaleza jurídica de la entidad demandada, en una especie de factor orgánico como determinador de la competencia, pues basta con estar frente a una entidad pública de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 ejusdem, para que sea suficiente el razonamiento en punto de la jurisdicción. Con ello se pretendió y así se logra efectivamente, que se cumpla con el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, creada desde sus inicios cuando se le otorgó función jurisdiccional a principios de siglo XX, para controlar los actos de la administración y, ésta, se manifiesta funcionalmente como reza el primer inciso del artículo 104 Idem, por lo menos en lo que interesa a esta jurisdicción. Con base en lo dicho precedentemente, no se está matriculando la competencia de esa jurisdicción en un criterio específico –no factorde aquellos determinadores en momento dado de la competencia, porque en concepto de esta Sala, pueden surgir como fuente de esa asignación competencial, criterios material y orgánico. Para el primero, es fácil aducir que se entiende como la fijación de la competencia por la función o actividad generadora del litigio, bien de entidad estatal o particular en cumplimiento de

funciones administrativas; mientras para el segundo –orgánicosu fijación o adscripción depende de la naturaleza de la entidad demandante. Tampoco viene al caso invocar en este asunto específico, criterios de fijación de competencia como el imperativo de la norma procesal por su revestimiento de tener el carácter de orden público, menos alegar la Ley posterior, la Ley especial, ni la perpetuatio jurisdicctionis hoy mal interpretada por quienes alegan la falta de competencia en asuntos iniciados con normas anteriores, por cuanto ésta, refiere a hechos definidos dentro del proceso que se regirán por las normas que regularon el caso, más no frente a todo el proceso, considerado tradicionalmente no como un escenario consolidado, sino una situación en curso pendiente de definición, por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia , caso concreto de l artículo 308 4 del C.P.A.C.A, más aún, nada impide que a l centrarse la discusión en el límite temporal conforme la norma en cita, el Juez de la causa -no el juez del conflictopueda aplicar directamente con vigencia inmediata las normas acá dispuestas. 4 Según ese precepto, el código rige a partir del 2 de julio de 2012, por lo tanto, sólo será aplicable a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Complementó esa norma, el hecho que los procedimientos y actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de esa Ley, continuarán de conformidad al régimen jurídico anterior.

Tal aseveración es acorde con la finalidad del Código en materia de litigios de asuntos pensionales, cuya concentración viene como alivio a tan dispersa interpretación por parte de los dispensadores de justicia, como igualmente es acorde a la doctrina constitucional cuando refiere al hecho que sólo es nocivo ese tipo de aplicaciones en tanto contradigan la Constitución Política, lo contrario, es aferrarse a un formalismo mal sano y contrario a postulados de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, tal cual reza el artículo 228 5 de la C.P…”6 (Subraya fuera de texto) Este último aspecto resaltado es aplicable para el presente caso por tratarse de una controversia de naturaleza pensional, iniciado en virtud de demanda presentada ante la Jurisdicción Ordinaria el 20 de enero de 2011, y recibida en la Jurisdicción Contencioso Administrativa el 7 de febrero de 2013. De manera análoga se pronunció la Sala desde el 14 de noviembre de 2013, cuando en sala 88 profirió la providencia por medio de la cual se resolvió el proceso No. 110010102000201301156 00. Entonces, para el asunto sub-lite, donde se tiene como demandada a una entidad pública –de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011-, no queda duda que la competencia para resolver el litigio de autos debe radicarse en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues no se trata de un asunto laboral de los previstos en el numeral 4° del artículo 105 de la normatividad en cita, sumado a que el

numeral 4° del artículo 104 expresamente se refirió a servidores públicos, concepto que abarca empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo imposible al interprete distinguir aquello que el legislador no distinguió. 5 El contenido de tal precepto es como sigue: la administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia…” 6 Rad. 110010102000201301379 00, aprobado el 19 de febrero de 2014. En suma, por ser un asunto de seguridad social contra una entidad pública, se cumple con la materialización del objeto de esa jurisdicción, razón por la cual se remitirá el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia, por cuanto, es de los casos en los cuales sin reparo alguno deber aplicarse el criterio orgánico que rige en materia de competencias. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado entre la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia y el Juzgado Segundo Administrativo del mismo Circuito Judicial, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por la señora NORA INÉS POLANCO contra el Municipio de Florencia, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el último de los Despachos mencionados, al cual se le remitirá el expediente para lo de su

competencia, conforme las motivaciones dadas en esta providencia SEGUNDO. REMÍTASE copia de esta providencia a la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PPEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidenta Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado Magistrado

WILSON RUÍZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Bogotá D.C., dos (2) de julio dos mil catorce (2014) Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrada Ponente Dra. MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Radicación No. 110010102000201301917-00 Aprobado en Sala No. 26 del 9 de abril de 2014 Con el debido respeto me permito ACLARAR EL VOTO, para indicar que si bien estoy de acuerdo con la asignación del conocimiento del asunto de autos al Juez de lo Contencioso Administrativo, pero trayendo a colación lo contenido en el Decreto 1333 de 1986 norma “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, establece en su artículo 1º, en lo referente al personal vinculado con la administración:

“Artículo 1º.- El Código de Régimen Municipal comprende los siguientes Títulos: El Municipio como entidad territorial; Condiciones para su creación, deslinde y amojonamiento; Planeación municipal; Concejos; Acuerdos; Alcaldes; Personeros; Tesoreros; Entidades descentralizadas; Bienes y rentas municipales; Presupuesto; Contratos; Personal; Control fiscal; Divisiones administrativas de los Municipios; Asociaciones de Municipios; Áreas Metropolitanas; Participación comunitaria y disposiciones varias. En él se incorporan las normas constitucionales relativas a la organización y el funcionamiento de la administración municipal y se codifican las disposiciones legales vigentes sobre las mismas materias.” (subrayado y negrilla fuera de texto). Véase, que en lo relativo al personal adscrito a los entes territoriales, el mencionado decreto en sus artículos 291, 292 y 293 disponen lo siguiente: Artículo 291º.- El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también dispondrá lo necesario para que, dentro del marco de su autonomía administrativa, los Municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones. Artículo 292º.- Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempañadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-493 de 1996 . Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con

participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales. Sin embargo, los estatutos de dichas empresa precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. Artículo 293º.- Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere.” (subrayado fuera de texto) Ahora bien, con fundamento en la naturaleza jurídica de la entidad demandada, es procedente determinar la calidad de servidor público que ostenta la demandante, ya que ésta circunstancia es un factor determinante para fijar la competencia en esta clase de asuntos, clasificación que la previó el ejecutivo en la norma antes citada, la cual establece que los servidores públicos vinculados al ente territorial tendrán la calidad de empleados públicos, salvo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes tendrán la condición de trabajadores oficiales. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos aclaro el voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente en 4 cuadernos con 30-30-101-37 folios. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada