CSDJ - F11001010200020130195100ADJUNTA20130905130910-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201301951 00

Registro: 02-9-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C., Cuatro (04) de septiembre de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 068 de la misma fecha

I. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TREINTA Y TRES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, de la misma ciudad, con ocasión de la demanda ejecutiva formulada a través de apoderado, por la señora DORA LIGIA VALENCIA GIRALDO

contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –.

II. ANTECEDENTES Ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la señora DORA LIGIA VALENCIA GIRALDO, a través de apoderado judicial, radicó demanda ante los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, el Dieciséis (16) de Mayo del dos mil trece (2013)1, mediante la cual demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –, con la pretensión principal de que se librara mandamiento de pago por

vía ejecutiva laboral a favor de la demandante por la suma de $65.361.319, correspondiente a la sanción moratoria, dado el retardo en el pago de las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 1049 del once (11) de Julio de dos mil dos (2002), de las cuales fueron canceladas 1955 días después de haber quedado en firme el acto administrativo de reconocimiento verificándose su pago el día veintidós (22) de Junio de dos mil cuatro (2004), de conformidad con lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.

III. TRÁMITE PROCESAL 1.- Por reparto le correspondió el conocimiento de la demanda al Juzgado treinta y tres Laboral del Circuito de Bogotá, el cual mediante auto de fecha veintiocho (28) de Mayo de dos mil trece (2013), declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente proceso, argumentando lo siguiente: “En tal sentido, es claro que la naturaleza de la obligación perseguida, encuentra fundamento en la vinculación legal y reglamentaria de la demandante al servicio de la ejecutada, razón por la cual, al tenor de lo dispuesto en el artículo 104 numeral 4° del C.P.A. y de lo C.A., y cuyo texto señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, éste despacho carece de competencia para conocer del presente asunto.

1Folios 2 al 7 del C.O. Aunado lo anterior, observa el despacho que de conformidad a lo establecido por el

numeral 7° del artículo 155 del C.P.A. y de lo C.A., norma vigente a partir del dos (2) de Julio de dos mil doce (2012), y cuyo tenor literal señala: “Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 7° de los procesos ejecutivos cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Los Juzgados Laborales perdieron la competencia para conocer de la presente Litis, por lo tanto ordena remitir el presente proceso al Centro de Servicios Administrativos, a efectos que sea repartido entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, que conforman la sección segunda”2 2.- Enviadas las diligencias, se asignaron al Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá- Sección Segunda, quien mediante auto de fecha diecinueve (19) de julio de dos mil trece (2013), trabó el conflicto negativo de competencia, ante las siguientes consideraciones: “En el mismo sentido la Ley 712 de 2001 en el artículo 2, mediante el cual se modificó el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral, dispone que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no corresponde a otra autoridad”. Por lo que la competencia de éste proceso debe asumirla la Jurisdicción Ordinaria, ya que el Consejo de Estado mediante Sentencia de 27 de marzo de 2007, unificó las 2 Folios 14 al 16 C.O diferencias de criterios existentes hasta entonces, señalando que corresponde a la

Jurisdicción Ordinaria el conocimiento por vía ejecutiva de la sanción moratoria, cuando el reconocimiento del pago de la Cesantía ya ha sido efectuado al accionante, tomando como fundamento los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social modificado por la Ley 712 de 2001 y el artículo 134 B numeral 7 del C.C.A, vigente hasta la fecha de unificación. Con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se volvió a plantear el conflicto, ante el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria la cual, mediante providencia del dieciocho (18) de Octubre de dos mil doce (2012), determinó en un caso similar al que se estudia, que la competencia para conocer esta clase de procesos se encuentra en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad Laboral”.3

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO TREINTA Y TRES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA de la misma ciudad.

2. Problema jurídico Se circunscribe en determinar si en atención a la demanda ejecutiva radicada ante los Juzgados Laborales del Circuito el Dieciséis (16) de Mayo del dos mil trece (2013), mediante

3 Folios 19 al 23 C.O. la cual demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –, con la pretensión principal de que se librara mandamiento de pago por vía ejecutiva laboral a favor de la demandante por la suma de $65.361.319, correspondiente a la sanción moratoria, dado el retardo en el pago de las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 1049 del once (11) de Julio de dos mil dos (2002).

3. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos.

La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 19454, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley5 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque

ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. 4 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 5 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”6. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma

oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 7 Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga 6Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 7 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-000-200002513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado,

sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó visto, y por lo tanto, se está en presencia de una controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se pasa a explicar.

4. Las acciones judiciales para encauzar el reclamo de la sanción moratoria.

Ahora bien, en lo que respecta a la controversia jurídica que subyace al conflicto de competencias que se presta la Sala a resolver, es preciso remitirse a la pacífica y consistente

línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos en los que se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas.8 Recuerda la Sala, que el reclamo de dicha sanción bien puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la jurisdicción civil, en su especialidad laboral, a condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario o se pretenda la ejecución directa de la entidad sobre la base de la constitución de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social9. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. Ahora bien, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no 8Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de

mayo de 2013; Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha; Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha; Rad: Nro. 110010102000201300934 00 del 14 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 044 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301070 00 del 26 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 048 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300592 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300320 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301159 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300786 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301111 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301189 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha.

9 “ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCIÓN. Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Así las cosas, resultando idóneas ambas vías procesales para lograr el pago de la sanción, la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión.

5. Solución del Caso.

Ahora bien, en consideración a la fecha de interposición de la demanda (16 de mayo de 2013), lo primero que habrá de resaltarse es que la misma fue presentada en vigencia de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, o nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual de acuerdo con el artículo 308, que determinó el régimen de transición y vigencia, se dispuso que el mismo comenzará a regir a partir del dos (2) de julio del año 2012, y que “[E]ste Código sólo se aplicará a los procedimientos y las

actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.” Determinados los parámetros de valoración y de decisión para el presente caso, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado precedentemente, la Sala se permitirá recordar que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, la misma que, de acuerdo con los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. Así mismo, la competencia se define como la facultad que tienen los jueces para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. En este sentido, en casos como el sub lite en que no hay controversia sobre el derecho, por existir Resolución de reconocimiento, no cabe duda que el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante acción ejecutiva. Entonces, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda no buscan controvertir la integralidad del acto administrativo alguno, sino el pago de las cesantías parciales reconocidas y de una sanción prevista por la ley, se concluye que el asunto es netamente ejecutivo, derivado de una obligación que habrá de reunir los requisitos contemplados por el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo, en concordancia con el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil10. Es así que en palabras del doctrinante colombiano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, en su libro titulado La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa11, distingue lo siguiente: “Así las cosas y analizado el aspecto relativo a la competencia de la jurisdicción civil,

se tiene que los títulos ejecutivos que no sean susceptibles de tramitarse por el proceso ejecutivo ante la jurisdicción contencioso administrativa serán del conocimiento de la jurisdicción civil ordinaria por regla general, y por excepción de la jurisdicción ordinaria laboral, en los casos de títulos ejecutivos que se deriven de una relación laboral o de conflictos del Sistema Integral del Seguridad Social, como podría ser por el incumplimiento en el pago del valor de las cesantías reconocido a un servidor público mediante acto administrativo. Recuérdese que la regla general, en los procesos de ejecución, está en manos de la justicia ordinaria, no de la justicia administrativa, como lo ha reconocido el Consejo de Estado”. En consecuencia, para la Sala, una vez estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub examine, no cabe duda que en el caso particular, corresponde la 10 “ARTÍCULO 488. Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.” (Subraya fuera de texto) 11 Págs. 299 – 300, Editorial Librería jurídica Sánchez R. Ltda., 3ª edición. 2010.

misma a una demanda ejecutiva laboral para que se libre mandamiento de pago contra NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –, ordenándose pagar a la demandante lo procedente en cuanto a la sanción moratoria se trata, por la mora en el pago de las cesantías parciales, que fueron reconocidas mediante resolución. Lo anterior conduce indudablemente a dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 2° de la ley 712 de 2001, modificatoria del Código Procesal del Trabajo, por lo que el asunto aquí analizado debe ser asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en cabeza del JUZGADO TREINTA Y TRES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre JUZGADO TREINTA Y TRES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA de la misma, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el primero de los nombrados despachos judiciales. Segundo.- REMÍTASE el presente proceso al conocimiento del JUZGADO TREINTA Y TRES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y copia de la presente providencia al JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA de la misma, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADA MAGISTRADO Continúan firmas……………………….

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

MAGISTRADA MAGISTRADO

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL