CSDJ - F11001010200020130205200ADJUNTA20130904121622-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación N° 110010102000201302052 00 / 2055 C Aprobado según Acta No. 68 de la fecha ASUNTO A TRATAR Se pronuncia la Sala en relación con el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia -Quindío y Juzgado Cuarto Laboral del Circuito Armenia -Quindío, con ocasión del conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de la apoderada judicial por la señora GLORIA BELÉN CAMACHO BELLO en contra de la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.

ANTECEDENTES PROCESALES

1.- Situación Fáctica. La apoderada judicial de la señora GLORIA BELÉN CAMACHO BELLO, presentó ante la Oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos de Armenia, el 26 de noviembre de 2012, demanda en contra de la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, con el fin que se decrete la nulidad del acto administrativo ficto, por silencio administrativo negativo al no haber dado respuesta a la petición del 22 de febrero de 2012, en al cual se solicitaba el reconocimiento y pago de la

sanción moratoria, por no pago oportuno de la cesantía parcial que le fuera reconocida a su patrocinada mediante Resolución No. 1313 del 8 de septiembre de 2008, de la Secretaría de Educación Municipal de Armenia -Quindío, y se le restablezca el derecho que tiene a percibir la suma de diecinueve millones cincuenta y dos mil ochocientos diecisiete pesos (19.052.817,00), (fls. 1 a 16, c.o. 1). República de Colombia 2 Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201302052 00 / 2055 C Conflicto de Jurisdicciones Aporta como pruebas; i) copia del oficio por medio del cual peticionó a la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, el pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de la cesantía parcial ya liquidada y autorizada con fecha de recibido del 22 de febrero de 2012; ii) copia de la Resolución No. 1313 del 8 de septiembre de 20082, de la Secretaría de Educación Municipal de ArmeniaQuindío, con el cual se reconoce, liquida y ordena el pago de la cesantía parcial, iii) copia del certificado de salarios devengados por la accionante para el año 2009; iv) original del pago de la cesantía parcial autorizada; v) original del acta de audiencia de conciliación celebrada en la Procuraduría General de la Nación, entre

otros, (fls. 17 a 28, c.o. 1). 2.- Actuación Procesal. Sometido a reparto el negocio fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo de Armenia -Quindío, (fl. 29, c.o. 1). CONSIDERACIONES DEL JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE ARMENIA -QUINDÍO Por auto interlocutorio del 6 de junio de 2013, consideró el despacho que conforme lo pretendido en la demanda es para que la entidad accionada reconozca y pague la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, las cuales ya habían sido reconocidas mediante acto administrativo, y que conforme con la jurisprudencia de esta Corporación, en casos análogos se ha señalado que el cobro ejecutivo de los actos administrativos, la cual conforme a la regla especial de competencia establecida en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y en consecuencia es de la jurisdicción ordinaria laboral, (fls. 36 a 39, c.o. 1). El expediente fue enviado por la secretaria del despacho a los Juzgados Laborales del Circuito de Armenia, (fl. 95, c.o.), razón por la cual la Oficina Judicial de Armenia, repartió el negocio al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de ArmeniaQuindío. República de Colombia 3 Rama Judicial

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201302052 00 / 2055 C

Conflicto de Jurisdicciones CONSIDERACIONES DEL JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO ARMENIA -QUINDÍO Por su parte, en proveído del 5 de agosto de 2013, este Juzgado resolvió declarar la carencia de competencia para conocer del asunto, aduciendo que conforme al cambio de precedente horizontal del Consejo de Estado, se debe tener: “Este despacho considera, que al tratarse de una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuya pretensión principal es la declaratoria de Nulidad de un Acto Administrativo Ficto, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Así lo dispuso el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria en providencia del 17 de abril de 2013, al resolver Conflicto Negativo de Jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, en un asunto similar al que nos ocupa …”, (fls. 97 a 98, c.o. 1). Consecuentemente, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones, ordenando la remisión de las diligencias a esta Superioridad para lo fines pertinentes. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades

de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256, numeral 6, de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: República de Colombia 4 Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201302052 00 / 2055 C Conflicto de Jurisdicciones a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. 2.- La Solución del conflicto. Lo primero que se debe dilucidar dentro del presente asunto es que, al haber entrado en vigencia el pasado 2 de julio de 2012, la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual

se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, habrá de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. (Resaltado no original). Por tanto, al haberse presentado la demanda que ocupa la atención de esta Sala, con posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deberán tenerse en cuenta estas normas sobre la jurisdicción. 3.- Asunto en concreto. En ese orden de ideas, procede esta Corporación a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo de ArmeniaQuindío y Juzgado Cuarto Laboral del Circuito Armenia -Quindío, con ocasión del conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de la apoderada judicial por la señora GLORIA BELÉN CAMACHO BELLO en contra de la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL República de Colombia 5 Rama Judicial

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M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201302052 00 / 2055 C Conflicto de Jurisdicciones MAGISTERIO, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo por silencio administrativo negativo al no haber dado respuesta a la petición del 22 de febrero de 2012, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de la cesantía parcial, prevista en la Ley 244 de 1995, ya que fueron reconocidas a la docente demandante mediante Resolución No. 1313 del 8 de septiembre de 2008, de la Secretaría de Educación Municipal de Armenia -Quindío. Como se observa del libelo de la demanda y sus anexos, lo que se discute es el acto administrativo ficto, que no dio respuesta dentro del término legal sobre la petición sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de la cesantía parcial reconocida a la actora, conforme al escrito en tal sentido obrante a folios 18 a 19 del cuaderno original. Ahora bien, por la competencia asignada a la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), “…La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al

derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”, (negrilla y subrayado nuestro). Así, se tiene que el numeral 2°, artículo 155, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asigna el conocimiento a los Jueces Administrativos en primera instancia, “De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”. Frente a este tema el Consejo de Estado en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló: República de Colombia 6 Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201302052 00 / 2055 C Conflicto de Jurisdicciones “5.3. Formulación de las distintas hipótesis para el reconocimiento de la indemnización moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas. La ley 244 de 19951, textualmente establece: (…) Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga.

5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir varias posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su

causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la 1 Norma subrogada por la Ley 1071 de 2006. República de Colombia 7 Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicado N° 110010102000201302052 00 / 2055 C Conflicto de Jurisdicciones sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. La acción de grupo tampoco es vía idónea para reclamar la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas toda vez que su finalidad es

indemnizatoria, bajo los supuestos de la existencia de un daño antijurídico y de responsabilidad extracontractual porque, conforme al inciso 2 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, esto es, tiene un alcance preciso y limitado, mientras que la reclamación de la indemnización moratoria, está dentro de la órbita del derecho laboral administrativo cuyas reglas están dadas por la legislación positiva. Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

En conclusión: (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se

pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. (iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Subraya fuera de texto) Este precedente, ha servido para decantar la postura de la Sala frente al tema a efectos de dirimir los conflictos en casos similares, asimismo y aunado a lo anterior es que la providencia del 4 de mayo de 2011 de la Sección Tercera del República de Colombia 8 Rama Judicial

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Conflicto de Jurisdicciones Consejo de Estado, determinó de manera expresa como debe estar constituido el título ejecutivo complejo así: “a) La Resolución que reconoce el derecho a la cesantía. b) El documento que dé cuenta del pago efectivo de la cesantía por fuera del término legal. a) El escrito de reclamación a la administración de la sanción moratoria generada por la tardanza en el pago de la cesantía. b) El acto administrativo que reconozca la obligación por la sanción moratoria a cargo de la administración.” En consecuencia, la Sala estima que quien debe conocer del asunto en conflicto conforme a lo dicho en precedencia es la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que lo que se demanda es la nulidad de un acto administrativo ficto, producto del silencio administrativo negativo por no haberse dado respuesta a la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria solicitada por La apoderada de la docente Gloria Belén Camacho Bello, a la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, de donde se tiene que el actor es una empleado público, la autoridad a la cual se le hizo la petición es una entidad pública y el acto sobre el cual recae la solicitud de nulidad es un acto administrativo conforme el derecho administrativo y lo manifestado en los hechos de la demanda y en consecuencia conforme lo establece el artículo: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y

litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”, (subrayado y negrilla fuera de texto).

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, República de Colombia 9 Rama Judicial

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Conflicto de Jurisdicciones RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la Contencioso Administrativa y la Ordinaria Laboral, en el sentido de asignar al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE ARMENIA -QUINDÍO, el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de la apoderada judicial por la señora GLORIA BELÉN CAMACHO BELLO en contra de la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, de conformidad con los razonamientos expuestos en este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al competente y copia de esta decisión al

JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO ARMENIA -QUINDÍO, para su información.

Por la Secretaría Judicial se comunicará a los sujetos procesales lo aquí decidido.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada República de Colombia 10 Rama Judicial

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ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial República de Colombia 11 Rama Judicial

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