CSDJ - F11001010200020130211100ADJUNTA20130905120543-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201302111 00

Registro: 02-04-2013

Magistrado Ponente: Doctor HENRY VILLARRAGA OLIVEROS.

Bogotá, D.C., Cuatro (04) de septiembre de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 068 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Laboral del Circuito de Bello - Antioquia, con ocasión de la demanda ejecutiva formulada por el ciudadano HERNAN DARIO ZAPATA LONDOÑO contra

LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO

NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.

ANTECEDENTES Ante la Justicia Ordinaria, el señor HERNAN DARIO ZAPATA LONDOÑO, en nombre propio, demandó en acción ejecutiva a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, para que se libre mandamiento ejecutivo en su favor por la suma de $11.396.124 correspondientes a 120 días de mora en el pago de las cesantías definitivas ya que su salario diario para la época de los hechos correspondía a $94.968; así mismo pretende se liquide la indexación de dicha suma y el pago de los intereses comerciales y moratorios legales permitidos a la tasa máxima

desde el día en que se efectuó el pago tardío y hasta que se haga efectivo el pago de la indemnización perseguida.

TRAMITE PROCESAL

1. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Laboral del Circuito de Bello – Antioquia, el cual mediante auto del 17 de junio de 2012 declaró su falta de jurisdicción y dispuso el envió de las diligencias a los Juzgados Administrativos de la ciudad de Medellín – Reparto, considerando que “la jurisdicción contencioso administrativa, está instituida para conocer, entre otros asuntos, todas las controversias y litigios que tengan como génesis actos administrativos. En el caso concreto se desprende que el título ejecutivo es una consecuencia necesaria del acto que reconoció las cesantías y el no pago oportuno de las mismas. Sea el caso precisar que el título ejecutivo en este caso puede surgir por Ministerio de la Ley, de acuerdo a la jurisprudencia citada por el ejecutante ora por decisión judicial. En ambos eventos la jurisdicción que debe conocer de uno o de otro caso será la Contencioso Administrativa”.

2. Remitidas las diligencias a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín, el cual mediante auto del 2 de agosto de 2013, declaró su falta de Jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a esta Colegiatura, argumentando que del análisis de los documentos aportados con la demanda se constata que el título base de recaudo está contenido en un acto administrativo, expedido por una autoridad administrativa, el cual no

está dentro de los títulos ejecutivos que son objeto de conocimiento por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia.- Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el Juzgado Laboral del Circuito de BelloAntioquia y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 2.- Problema Jurídico.- El problema jurídico en esta oportunidad, será determinar si en atención a la acción ejecutiva presentada por el señor HERNAN DARIO ZAPATA LONDOÑO contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, la competencia debe ser atribuida a los Jueces Laborales o por el contrario, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos. La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 19451, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la

Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley2 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”3. 1 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 2 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 3Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 4 Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad

podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) 4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-0002000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó visto, y por lo tanto, se está en presencia de una

controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se pasa a explicar. Las acciones judiciales para encauzar el reclamo de la sanción moratoria. Ahora bien, en lo que respecta a la controversia jurídica que subyace al conflicto de competencias que se presta la Sala a resolver, es preciso remitirse a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos en los que se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas.5 5Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013; Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha; Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha; Rad: Nro. 110010102000201300934 00 del 14 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 044 de la misma fecha; Rad.

Nro. 110010102000201301070 00 del 26 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 048 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300592 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300320 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301159 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. Recuerda la Sala, que el reclamo de dicha sanción bien puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, a condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario; ; ó se pretenda la ejecución directa de la entidad sobre la base de la constitución de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social6. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. Ahora bien, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la Acción de Nulidad y

Restablecimiento del Derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Así las cosas, resultando idóneas ambas vías procesales para lograr el pago de la sanción, la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están 110010102000201300786 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301111 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301189 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha. 6 “ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCION. Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 3.- Solución del Caso.

Lo primero que habrá de resaltarse es que se trata de una demanda presentada en vigencia del nuevo Código –CPACA-, -28 de mayo de 2013lo que de suyo implica que sea ésta normatividad la aplicable al caso concreto, a la luz de lo previsto en el incisos 1º y 2º del artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437 de 2011), que disponen que: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. En segundo lugar, como puede observarse claramente ésta nueva legislación en manera alguna incluyó los ejecutivos provenientes de actos administrativos como competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; pues evidentemente determinó y concretó que dicha jurisdicción en lo que se refiere a procesos ejecutivos conoce únicamente de aquellos derivados de: i) Las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por dicha jurisdicción (Administrativa). ii) Los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y, iii) Los originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Y si bien es cierto, el artículo 297 de la misma normatividad7, en su numeral 4º establece que constituye título ejecutivo “las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara,

expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa”; también lo es que, dicha norma es un artículo dependiente del artículo 104 ibídem (por el cual se fija la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa), en tanto el primero simplemente se limita a definir lo que constituye título ejecutivo en relación con el marco de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de ejecutivos que son sólo aquellos derivados, como se advirtió atrás, de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por dicha jurisdicción, los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y, los originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Sumado a lo anterior, tenemos que la Ley 80 de 1993 en su artículo 75, estatuye que corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, y en este orden de las cosas, los títulos ejecutivos provenientes de estos son: “...en primer lugar, (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix)

7 Nuevo Código – CPACA-. los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual” 8. Por lo tanto, como se puede ver en el presente caso, la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la Jurisdicción Administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino de un acto administrativo, siendo éste una manifestación del Estado a través del cual, en este caso, se reconoció una determinada suma de dinero a favor de la accionante, por concepto de cesantías definitivas, por lo tanto el conocimiento del presente asunto no está en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. A su turno, el numeral 5° del artículo 2º de la ley 712 de 2001, modificatoria del Código de Procedimiento Laboral, en materia ejecutiva contempla: “Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” En concordancia con la norma anteriormente citada, el artículo 100 del

Código Procesal del Trabajo establece:

“ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCION. Será exigible

ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación 8 Según la relación del tratadista Juan Ángel Palacio Hincapié, Derecho Procesal Administrativo, Librería Jurídica Sánchez, Medellín, 2004, 4ª ED., páginas 359-371. de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” (Subrayado fuera de texto). A su vez, la ley 115 de 19949, en su artículo 180 estableció el procedimiento pertinente para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes: “Artículo 180º.- Reconocimiento de prestaciones sociales. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio serán reconocidas por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la que se encuentre vinculado el docente. El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará, además, la firma del Coordinador Regional de prestaciones sociales”. Y, el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por medio de la cual se adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, se reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecieron sanciones y se fijaron

términos para su cancelación, prescribe: “ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede 9 115 del 08 de febrero de 1994, por medio de la cual se expide la Ley General de Educación. fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, y se establecen sanciones. Esta norma fue adicionada y modificada por la ley 1071 de 2006. en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Subrayas fuera de texto). Ahora bien, resulta oportuno señalar a efectos de definir la competencia para conocer de las presentes diligencias, que no tiene ninguna relevancia la naturaleza jurídica de la Entidad demandada, sino que por el contrario lo que se debe analizar es el origen de la obligación y obviamente como se analizó atrás, la pretensión del actor pues de ella principalmente es que depende

cual será la acción idónea para reclamar su derecho y por ende la jurisdicción competente para conocer el asunto; y en tal orden de ideas, teniendo en cuenta que el título ejecutivo origen del presente litigio no se originó en una sentencia proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa como tampoco de una conciliación aprobada por la misma, ni proviene de un laudo arbitral de acuerdo al numeral 6 del artículo 104 del CPACA, ni mucho menos de la existencia de un contrato estatal, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993; así como que tampoco se está discutiendo la legalidad del acto administrativo sino que simplemente persigue el cobro ejecutivo de la sanción moratoria como consecuencia de no haber sido canceladas las cesantías parciales, que se encontraban contenidas en la Resolución Administrativa número 832 de fecha 24 de mayo de 2011, al punto que el actor acudió directamente al Juez Ordinario Laboral para ello; motivo por el cual no hay razones para dudar que el conocimiento del sub examine radica en la Justicia Ordinaria, máxime cuando –se iterano se está discutiendo la legalidad del precitado acto administrativo. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que sea el Juez de conocimiento quien decida sobre la debida constitución o no del título ejecutivo presentado como base de la obligación pretendida, que como se dejó claro atrás con el análisis jurisprudencial, resulta ser complejo. gLo anterior conduce indudablemente a concluir que el asunto aquí analizado debe ser asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en esta oportunidad, en cabeza del Juzgado Laboral del Circuito de Bello, Antioquia.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, R E S U E L V E Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el Juzgado Laboral del Circuito de Bello - Antioquia y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el primero de los Despachos mencionados. Segundo.- Remítase el presente proceso a conocimiento del JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DE BELLO - ANTIOQUIA, y copia de la presente providencia al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín, para su información.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ

MORA

MAGISTRADA MAGISTRADA

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

MAGISTRADO MAGISTRADO

Continúan Firmas……………….

ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL