CSDJ - F11001010200020130212500ADJUNTA20131009120712-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dos (02) de octubre de dos mil trece (2013) Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de proyecto el primero (01) de octubre de dos mil trece (2013) Radicado 110010102000201302125 00 Aprobado según Acta Nº 076 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, por razón del conocimiento de la acción de “nulidad y restablecimiento del derecho” promovida a través de apoderado por la señora NELCY ORTÍZ MALDONADO, contra la Nación, Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-. ANTECEDENTES PROCESALES El 23 de junio de 2011, el apoderado de la señora NELCY ORTÍZ MALDONADO, como se dijo, promovió acción de “nulidad y restablecimiento del derecho” contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FIDUPREVISORA S.A., con el fin de que se “declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo con motivo del derecho de petición radicado el 22 de diciembre de 2010, solicitando el reconocimiento de 305 días de sanción moratoria, por la demora injustificada en el reconocimiento y pago de sus cesantías

definitivas”. Y como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a las demandadas a reconocer y pagar la correspondiente sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías definitivas reconocidas mediante Resolución 0134 del 28 de enero de 2008, las cuales fueron canceladas hasta el 5 de junio siguiente. Posición de los Despachos judiciales colisionados. Correspondió conocer al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Ibagué que adelantó toda la actuación hasta el 31 de enero de 2013, fecha en la que emitió sentencia por medio de la cual, declaró la existencia del acto ficto o presunto, dispuso su anulación y condenó a las demandadas a pagar a favor de la actora, la sanción moratoria pretendida. Anterior decisión que fue apelada por las partes, razón por la cual, el Tribunal Administrativo del Tolima, en decisión del 27 de junio de 2013 declaró la nulidad de lo actuado y ordenó la remisión del expediente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, luego de considerar que la vía judicial adecuada para reclamar el pago de la aludida sanción, es la acción ejecutiva y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo dejó sentado el Consejo de Estado en providencia del 27 de marzo de 2007. Por su parte el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, en auto del 15 de julio de 2013, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Superioridad, al considerar que “el cobro de la indemnización pretendida a través de los documentos aportados como

presunto título, no presta mérito ejecutivo para el juez ordinario laboral, teniendo entonces la accionante derecho a que a través de un proceso declarativo se le analice de fondo las pretensiones reclamadas, sin que sea dable el rechazo de plano de la acción, pues ello conllevaría la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia de la ciudadana…”. Recalcó que no es competencia de esa jurisdicción declarar la nulidad de actos administrativos ni restablecer derechos derivados de los mismos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6° del artículo 256 de la Constitución Política y 2° del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con un conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho”, promovida contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FIDUPREVISORA S.A., con el fin de que se “declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo con motivo del derecho de petición radicado el 22 de diciembre de 2010, solicitando el reconocimiento de 305 días de sanción moratoria, por la demora injustificada en el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas”. Y como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho,

se condene a las demandadas a reconocer y pagar la correspondiente sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías definitivas reconocidas mediante Resolución 0134 del 28 de enero de 2008, las cuales fueron canceladas hasta el 5 de junio siguiente. Antes de abordar el fondo del asunto, preciso es poner de presente que quien acá funge como ponente, al igual que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de siempre, consideró irrelevante el rótulo de la demanda cuando se trata de cobrar la indexación moratoria por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías previamente reconocidas por acto administrativo en firme, pues existen suficientes elementos de juicio para afirmar que con la Resolución de reconocimiento de ese beneficio y la certeza de la fecha de pago que establezca debidamente la mora en haberlo hecho la administración, es base idónea de constitución de título a ejecutar por vía ordinaria laboral, razón suficiente por la que la Sala venía aprobando este tipo de soluciones adscribiendo la competencia en la jurisdicción ordinaria1. Es decir, la titulación de la demanda con el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la esencia misma de la pretensión principal, no otra que lograr el pago con base en acto administrativo y la sanción por mora que está debidamente prevista en la ley, máxime cuando los demandantes bien pueden reformar las respectivas demandas, incluso, 1 Sobre el caso, ver las siguientes decisiones resolviendo conflicto entre jurisdicciones de esta naturaleza, donde lo demandado era nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo se adscribió

a la justicia ordinaria por tratarse del cobro de sanción moratoria en el pago de cesantía: 110010102000201200173 aprobado el 6 de septiembre de 2012, 110010102000201300395 aprobado el 17 de abril de 2013, 110010102000201300514 aprobado el 16 de mayo de 2013 los jueces están facultados para interpretarla y darle el trámite que corresponde. No obstante lo anterior, frente a la tendencia de la Sala con enfoque ahora mayoritaria, se reflexionó sobre el punto en aras de estabilizar posición al respecto que permita materializar el principio de seguridad jurídica, en tanto se venía dando al interior de la Colegiatura posiciones diversas por la misma época, de allí la necesidad de lograr la coherencia sobre el tema, para lo cual habrá de verificarse entonces los elementos de la demanda que permitan establecer en cada caso la jurisdicción competente, debido a las variantes que suelen presentarse en las pretensiones. Por esta razón, existiendo en el plenario un acto administrativo objeto de controversia, bien sea presunto o ficto ora tangible, donde la parte actora pretende preconstituir el título en forma compleja y dispendiosa en el tiempo, para arribar luego, en caso de salir avante, a la intensión de ejecutar, se optó por respetar esa voluntad litigiosa y proceder de conformidad. Solución del caso. Como se reseñó desde el principio, en el asunto sub-lite la pretensión inicial es controvertir el acto que negó la sanción moratoria así como ficto que dice la demandante se constituyó con la falta de respuesta de la administración a su solicitud radicada el 22 de diciembre de 2010.

Ahora bien, identificado el caso objetivamente como fue ventilado por la actora en la demanda desde el comienzo, no sobra delimitar la competencia que la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, le dio a la Jurisdicción Laboral, al indicar en su artículo 2°: “Competencia General. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”.

Así mismo, el Art. 134-B, numeral 1° del Código Contencioso Administrativoaplicable al presente caso en virtud a que la demanda fue presentada el 23 de junio de 2011-, señala la competencia de los jueces administrativos en primera instancia, -adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998-, en los siguientes términos: “Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. (...)"

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos de carácter laboral expedidos por

autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.

3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales…” En virtud de lo anterior y pese a que se pretende con la mentada demanda, se reconozca y cancele por parte de la administración, la mora en el pago de las cesantías previamente reconocidas, para lo cual colocó de presente la existencia de un acto presunto, no obstante demanda como entidades públicas al Ministerio de Educación, entre otras, situación fáctica que permite establecer el juez natural de esa causa.

Decisión que no advierte mayores dificultades cuando se tiene una pretensión expresa y perfectamente definida, en el sentido de buscar la nulidad de unos actos administrativos, que no por presuntos dejan de tener cuerpo y contenido para ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el pago que busca según su voluntad, es de carácter secundario. Es decir, ante la petición hecha desde el 22 de diciembre de 2010 a la Administración y la falta de respuesta de la misma, es lo que la Ley define como silencio administrativo negativo, el que transcurrido 3 meses sin respuesta, obviamente debe acudir a los recursos pertinentes como requisito de procedibilidad en acción ante la jurisdicción, quiere decir entonces, que dado ese silencio administrativo bien ficto estimatorio ora desestimatorio,

tiene un valor jurídico dado por la misma ley, que lo constituye en acto administrativo cuestionable su legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, al estar en presencia de un acto administrativo que no por ser ficto deja de serlo, lo prudente es mantener invariable como lo ha hecho la ley, la competencia en una jurisdicción específica creada para controlar la legalidad de los actos de gobierno o de la administración. En cuanto al acto ficto o silencio de la administración como acto administrativo, en verdad, se ha dicho que un acto de esa naturaleza viola derechos fundamentales del petente, en tanto no tiene razones y motivos para disentir, de allí el accionar en la mayoría de las veces por vía de tutela en aras de la protección del derecho de petición, con ello obligar a la administración a pronunciarse, materializando así un acto tangible y posible de refutar. No obstante, al silencio administrativo en cualquiera de las dos modalidades –negativo o positivole asiste un valor jurídico no dado por la administración sino por la ley al sancionar la inactividad de la administración, por ello su revestimiento de presunción legal. Omisión que como se dijo, es decisión negativa en este caso, de naturaleza administrativa producida por un órgano u entidad pública, pero que como acto administrativo con presunción legal siempre tiene por finalidad producir efectos de derecho. Así las cosas, se está frente a una controversia en la cual la demandante pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que aunque ficto o presunto, vincula a una entidad pública (decisión por factor orgánico),

por lo tanto, independientemente de las consecuencias que le subyacen a esa declaratoria judicial, se trata de un presupuesto procesal que viabiliza la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se resolverá en este caso. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la acción de autos, incoada por el apoderado de la señora NELCY ORTIZ MALDONADO contra la Nación, Ministerio de EducaciónFondo Nacional de Prestaciones Sociales del MagisterioFIDUPREVISORA S.A., corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en este caso en cabeza del Tribunal Administrativo del Tolima. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Ponente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial