CSDJ - F11001010200020130223500ADJUNTA20130927081558-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201302235 00 Aprobado Según Acta No. 072 de la misma fecha Asunto: Conflicto negativo de competencia entre diferentes jurisdicciones OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencias entre diferentes jurisdicciones, suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE DESCONGESTIÓN de la misma ciudad, con ocasión a la formulación de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuesta a través de apoderado judicial por el señor EDIL GAITÁN

CERÓN FABARA, contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y

FIDUPREVISORA.

ANTECEDENTES PROCESALES Generó el presente conflicto de competencias, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada mediante apoderado judicial del señor EDIL GAITÁN CERÓN FABARA1, con el objeto que se declare la nulidad del acto administrativo contentivo en el oficio números FFSM – 1627 – 17448 de fecha 28 de

abril de 2011, expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio,2 por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago de las cesantías, según lo establece la Ley 1071 de 2006 y, en consecuencia, se declare que el demandante tiene derecho a que la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconozca y pague la sanción por concepto de mora, reconocida por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Cauca mediante Resolución N° 1252 del 17 de septiembre de 2010.3 Al ser sometida a reparto judicial las presentes diligencias, correspondió al Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Popayán en Descongestión.4 Mediante auto interlocutorio del 18 de marzo 20135 el Juez se declaró incompetente para conocer del presente asunto, por cuanto consideró que con fundamento en la Ley 1071 de 2006 y Ley 712 de 2001, el operador judicial competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo que niega el 1 Ver folios 1 y siguientes del cuaderno principal. 2 Ver folio 12 del cuaderno principal 3 Ver folio 3 del cuaderno principal. 4 Ver folio51 del cuaderno principal. 5 Ver folio 82 y siguientes del cuaderno principal. derecho a la indemnización moratoria en el pago de cesantías es el juez laboral, al considerar que se le adjudicó competencia general a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral para la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra

autoridad.6 Igualmente, argumentó el Despacho que en el caso in examine la obligación laboral cuyo pago se reclama por el demandante fue reconocida por la administración, infiriéndose así que no se está discutiendo la legalidad del acto administrativo que la reconoció, razón por la cual señaló que el petente debe acudir ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral para que se concrete el pago, pues es lo que se pretende con la demanda, al considerar que existe certeza del derecho, y el demandante no alega inconformidad alguna con la decisión que en sede administrativa otorgó el derecho a las cesantías, por cuanto lo que se pretende es el pago de la indemnización. Por lo anterior, el Juez Primero Administrativo de Descongestión de Popayán ordenó declarar la nulidad de todo lo actuado, desde el auto admisorio de la demanda por falta de jurisdicción y en consecuencia, remitir las presentes diligencias para que el asunto sea conocido por la Jurisdicción Ordinaria Laboral.7 De otro lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán al recibir por reparto las presentes diligencias,8 mediante auto adiado el 29 de abril de 20139 se pronunció sobre el caso de marras, manifestando que carece de competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto al contener pretensiones en sede contenciosa administrativa, le corresponde por ley 6 Ver folios 107 y siguientes del cuaderno principal. 7 Ver folio 88 y 92 del cuaderno principal. 8 Ver folio 93 del cuaderno principal. 9 Ver folio 94 del cuaderno principal.

avocar conocimiento al Juez Administrativo. Asimismo, considera el citado Despacho Judicial que el aparente título aportado base de la ejecución no reúne los requisitos de título ejecutivo, al no existir certeza en el derecho, máxime cuando no se encuentra en el expediente la obligación ejecutada, razón por la cual el medio legal pertinente para debatir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.10 Trabado el conflicto negativo de competencias entre las jurisdicciones Contenciosa Administrativa y Ordinaria laboral, el Juez 3 Laboral del Circuito de Popayán ordenó el envío de las diligencias a esta Superioridad a fin de dirimir el presente conflicto.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 612 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 213 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las 10 Ver folio 114 y siguientes del cuaderno principal. 11 Ver folio 97 del cuaderno principal. 12 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 13 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre

éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. autoridades administrativas a las cuales la legislación les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 314 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Así pues, ésta Sala del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán y la Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada mediante apoderado, por el señor Edil Gaitán Cerón Fabarra. Asimismo, debe precisarse que la demanda fue promovida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, legislación que entró a regir el 2 de julio de 2012, siendo radicado el libelo el día 13 de septiembre de 2011,15 razón por la cual se resolverá el presente conflicto de competencias bajo la égida del Decreto 01 de 1984 o Código Contencioso Administrativo. En dicho contexto normativo, la controversia objeto de estudio surge alrededor del conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta con el fin que se declaré la nulidad del acto administrativo Número

FPSM – 1627 – 17448 del 28 de abril de 2011, proferido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de cesantías reconocidas por el 14 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 15 Ver folio 51 del cuaderno principal. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, mediante resolución número 1252 del 17 de septiembre de 2010. Así las cosas, es pertinente afirmar que la acreencia laboral cuyo pago reclama el demandante, fue reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante acto administrativo mediante resolución número 1252 del 17 de septiembre de 2010. Sin embargo, teniendo en cuenta el derecho de petición impetrado por el señor Eddil Gaitán Cerón Fabara, 16 respecto del cual obtuvo respuesta negativa, a su solicitud de pago de la sanción moratoria se estaría ante la discusión de la legalidad de la expedición dicho acto, infiriéndose que necesariamente implica ser examinado en sede contenciosa administrativa. En tal sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado,17 entre otras, por medio de la Sentencia proferida al interior del expediente 1581-2008, en la cual afirmó que la vía judicial para reclamar la mora en el pago de cesantías es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa, siempre que se

ataque el acto administrativo, así: “En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. (...) En conclusión: 16 Ver folios 10 y siguientes del cuaderno principal. 17 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de fecha 28 de abril de 2011. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Paéz. (i) El acto de reconocimiento de (sic) las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. (iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema.

De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho. (...)". (Sic a lo transcrito, negrillas fuera del texto) Descendiendo al caso en concreto, del libelo demandatorio se desprende que el mismo va dirigido a la jurisdicción contenciosa administrativa, formulando en el libelo petitorio las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, previa solicitud realizada a la administración pública en vía gubernativa, en la cual, sin ánimo de ir más allá de la funciones como Juez Colegiado de solución de conflictos de competencias entre diferentes jurisdicciones, se observa que el apoderado agotó el requisito de procedibilidad consagrado en la Ley 640 de 2001, artículo 37 esto es la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 39 Judicial II para Asuntos Administrativos 18 con el fin de demandar en sede contenciosa administrativa. Así las cosas, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento del citado asunto, en razón a la naturaleza de la acción elevada en la demanda, prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984. “ARTÍCULO 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho

amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.” En conclusión, considerando que la legislación nacional dispuso expresamente como jurisdicción competente para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho a la Contenciosa Administrativa, será ésta la llamada a 18 Ver folio 28 del cuaderno principal. pronunciarse frente a la pretensión de anulación el acto administrativo acusado No. FPSM – 1627 17448, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago la sanción moratoria, por pago retardado de las cesantías otorgadas mediante Resolución N° 1252 del 17 de septiembre de 2010. En consecuencia, esta Colegiatura dispondrá el envío del caso in examine al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán de Descongestión, siguiendo los derroteros conceptuales arriba desarrollados, pues repárese que la jurisdicción ordinaria laboral carece de competencia para ordenar la nulidad de actos administrativos expedidos por la administración, como es el caso en concreto y máxime cuando el libelo petitorio está enderezado en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo contentivo en el oficio arriba citado. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada, mediante apoderado, por el señor EDDIL GAITÁN

CERÓN FABARA, contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la

Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN DE DESCONGESTIÓN. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUIZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Rad: 110010102000201302235 00

Aprobado en Sala No. 72 del 18 de septiembre de 2013 M.P. Dr. Wilson Ruíz Orejuela

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el acostumbrado respeto me permito aclarar que si bien con anterioridad venía sosteniendo que asuntos de esta naturaleza –reclamo de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantíasson propios de la justicia ordinaria, a la presente fecha, la posición jurídica ha variado cuando se reclama por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, como puede apreciarse en providencias correspondientes a los radicados 201301333, 201301504 del 22 de agosto de este año, entre otras. Precisamente allí expuse: “Preciso es poner de presente que quien acá funge como ponente, al igual que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de siempre, consideró irrelevante el rótulo de la demanda cuando se trata de cobrar la indexación moratoria por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías previamente reconocidas por acto administrativo en firme, pues existen suficientes elementos de juicio para afirmar que con la Resolución de reconocimiento de ese beneficio y la certeza de la fecha de pago que establezca debidamente la mora en haberlo hecho la administración, es base idónea de constitución de título a ejecutar por vía ordinaria laboral, razón suficiente por la que la Sala venía aprobando este tipo de soluciones adscribiendo la competencia en la jurisdicción ordinaria19. Es decir, la titulación de la demanda con el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la esencia misma de la pretensión principal, no otra que lograr el pago con base en acto administrativo y la sanción por mora que está debidamente prevista en la ley, máxime

cuando los demandantes bien pueden reformar las respectivas demandas, incluso, los jueces están facultados para interpretarla y darle el trámite que corresponde. No obstante lo anterior, frente a la tendencia de la Sala con enfoque ahora mayoritario, se reflexiona sobre el punto en aras de estabilizar posición al respecto que permita materializar el principio de seguridad jurídica, en tanto se venía dando al interior de la Colegiatura posiciones diversas por la misma época, de allí la necesidad de lograr la coherencia sobre el tema, para lo cual habrá de verificarse entonces los elementos de la demanda que permitan establecer en cada caso la jurisdicción competente, debido a las variantes que suelen presentarse en las pretensiones. Por esta razón, existiendo en el plenario un acto administrativo objeto de controversia, bien sea presunto o ficto ora tangible, donde la parte actora pretende preconstituir el título en forma compleja y dispendiosa en el tiempo, para arribar luego, en caso de salir avante, a la intensión de ejecutar, habrá de respetarse esa voluntad litigiosa y proceder de conformidad”. Quedan expuestas así las razones por las cuales consideré necesario aclarar el sentido de mi voto. 19 Sobre el caso, ver las siguientes decisiones resolviendo conflicto entre jurisdicciones de esta naturaleza, donde lo demandado era nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo se adscribió a la justicia ordinaria por tratarse del cobero de sanción moratoria en el pago de cesantía: 110010102000201200173 aprobado el 6 de septiembre de 2012, 110010102000201300395 aprobado el 17 de abril de 2013, 110010102000201300514 aprobado el 16 de mayo de 2013

De los Honorables Magistrados,

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrada (ErRr)

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201302235 00

Magistrado Ponente: Dr. WILSON RUÍZ OREJUELA.

Aprobada según Acta No. 072 del 18 de septiembre de dos mil trece (2013) ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto por mi compañero de Sala, me permito dejar consignada la razón que me asistió para suscribir la providencia de la referencia con aclaración de voto. El suscrito Magistrado comparte la decisión adoptada en el caso concreto, en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de descongestión de Popayán, para que conozca de la acción de Nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor EDIL GAITÁN CERÓN FABARA a través de apoderado judicial contra LA NACIONMinisterio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduciaria La Previsora, pero en este sentido se debió entrar a resolver de fondo el presente caso, exponiendo como argumentos y/o premisas de decisión, lo siguiente: El problema jurídico en esta oportunidad, se circunscribió en determinar si en atención a la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el señor EDIL GAITÁN CERÓN FABARA a través de

apoderado judicial contra LA NACION-Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora, debía ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, teniendo en cuenta que lo pretendido con la misma es que se declarare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio GTHSP-CESANTÍAS 519 del 24 de octubre de 2011, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas a la demandante, y en consecuencia se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por pago tardío de las cesantías definitivas. Ahora bien, ante el problema jurídico identificado, es pertinente entrar a abordar el estudio de los siguientes aspectos: i) La sanción moratoria por el pago tardío de cesantías reconocidas a los servidores públicos; ii) El alcance interpretativo que ha reconocido a la sentencia No. 2777/2004 proferida por el Consejo de Estado, con ponencia del Honorable Consejero Jesús María Lemos Bustamante. El estudio de estos asuntos, permitirá asimismo absolver los siguientes interrogantes fundamentales: i) La ley que establece la sanción moratoria es la fuente de la obligación o la obligación misma; ii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. iii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción Ejecutiva. iv) Qué consecuencias jurídicas puede

generar para el servidor público que emite el acto administrativo e incumple el pago en términos, inobservando con ello el principio de legalidad del gasto. Para el efecto, la Sala se remite a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos que han involucrado estos mismos problemas jurídicos20, lo cual puede ser resumido en los siguientes términos: La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos. 20 Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013, Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha, Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha y Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha. 1.- Previamente, habrá que destacar que lo pretendido por el accionante, es la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio FFSM – 162717448 de abril 28 de 2011, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías a la demandante. 2.- Ahora bien, es importante señalar que la Sala trae a colación lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia

2777/2004, providencia que unificó la disparidad de posiciones presentadas al interior de esa Corporación en relación con la vía judicial apta para lograr el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías. Sin embargo, se debe aclarar que dicha providencia no indica la ejecutiva como la única vía procesal apta para lograr el pago de la sanción. En efecto, como concluye el Consejo de Estado en la providencia en cita, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer de este tipo de asuntos cuando exista un acto administrativo susceptible de ser atacado; para el caso, este bien puede ser los que reconozcan las cesantías, así como los fictos o expresos que resuelven sobre la solicitud del interesado para obtener el pago de la sanción: “Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”. Luego no cabe duda, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos. 3.- De lo anterior, y reiterando las pretensiones de la accionante, para la

Sala es claro que la acción contenciosa administrativa es el mecanismo procesal procedente en el caso en concreto.

4. Si bien es cierto la ley es creadora de derechos y obligaciones, su consagración es de carácter general, por lo que no se puede afirmar que la ley por si sola supla esa exigencia como en el presente caso de constituir un título ejecutivo el cual es de carácter particular, ya que para que proceda la orden de pago, es necesario que se cumplan todos y cada uno de los requisitos que se predican de la obligación.

Lo anterior, por cuanto ha sido criterio reiterativo de la Sala entender que en el evento en que lo pretendido sea la ejecución de una obligación a cargo de la administración como es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, instituida en el ordenamiento jurídico, no basta con que ésta acredite el retardo y el valor correspondiente a cada día de retardo para entender configurado el título ejecutivo base de la pretensión, pues no es suficiente con la norma que establece la sanción; esto al menos por dos razones: i) De aceptar lo anterior, supondría en sí mismo, ni más ni menos, confundir la ley como base de la ejecución, cuando lo cierto es que ésta apenas es la fuente de la obligación. Siendo entonces la ley la fuente de la obligación, no es posible concluir que ella sea suficiente para lograr que el juez ordinario libre mandamiento ejecutivo; para ello se requerirá, en todo caso, constituir un título complejo conformado por el acto de la administración de reconocimiento y orden de pago de las cesantías, constancia de notificación y ejecutoria y de que presta mérito ejecutivo. De ahí que sea necesario un pronunciamiento de la Administración referido

al día cierto en que debió haberse efectuado el pago, el día cierto en que lo hizo y la determinación del salario diario devengado por el interesado al momento de causarse la mora. ii) La inexistencia de este pronunciamiento, diferente al que se obtiene cuando el interesado solicita expresamente el reconocimiento y pago de la sanción por mora, afecta la integridad del título ejecutivo complejo, toda vez que no es posible afirmar de la obligación su claridad, certeza y exigibilidad.21 Sin más consideraciones, y a manera de conclusión tenemos que, lo establecido en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en relación con el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. La obtención judicial del pago de la sanción por mora que establece la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la contenciosa administrativa y la ejecutiva laboral. La primera, cuando lo pretendido sea atacar la integridad jurídica del acto expreso o ficto que negó la solicitud de reconocimiento y pago de la misma; en tanto que; y la segunda cuando no esté en controversia la viabilidad del pago, y el interesado acude directamente al juez laboral para obtener el libramiento de pago a su favor, en cuyo caso habrá de integrarse el título ejecutivo complejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo. En ambas situaciones, el interesado siempre habrá de provocar el pronunciamiento de la Administración, ya sea para intentar por esta vía el

21 La misma providencia en que se apoya la Sala: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista

certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.” pago de la sanción –mediante la presentación de una solicitud encaminada al efecto— o constituir en debida forma el título ejecutivo complejo. De optar la interesado por la primera de las vías, lo cual es el caso en concreto, la acción a interponer será la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; mientras que si decide obviarla, acudiendo directamente al juez laboral, deb