CSDJ - F11001010200020130226300ADJUNTA20131002092800-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., 25 de septiembre de 2013 Magistrado Ponente Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201302263 00 Aprobado Según Acta No. 73 de la misma fecha OBJETO DE LA DECISIÓN Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA y el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE SOLEDAD –ATLÁNTICO-, con ocasión de la demanda ejecutiva, incoada por GALO DE JESÚS VIANA MUÑOZ, como representante legal de la ASOCIACIÓN MUTUAL SER ESS EPS-S, a través de apoderado judicial, contra EL MUNICIPIO DE SOLEDAD

–ATLÁNTICO-.

I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia se generó en la demanda ejecutiva a la que acudió el 01 de febrero de 2013 (fls 1 a 7) GALO DE JESÚS VIANA MUÑOZ, como representante legal de la ASOCIACIÓN MUTUAL SER ESS EPS-S, a través de apoderado judicial, contra EL MUNICIPIO DE SOLEDAD –ATLÁNTICO-, con la finalidad de que se libre mandamiento de pago contra la demandada por la suma líquida de dinero derivada de la expedición de 22 facturas, que tuvieron como causa, según lo afirmado por la demandante, la

prestación de servicios de salud adscritos al régimen subsidiado de seguridad social en salud. La demanda se apoyó en que el municipio de Soledad (Atlántico), adeuda recursos por concepto de FOSYGA, ESFUERZO PROPIO, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, a la Asociación Mutual Ser ESS EPS-S, persona jurídica de derecho privado, con vigencia en las facturas radicadas desde mayo de 2011 a septiembre de 2012. Se agregó que dicha entidad territorial se obligó a pagar a dicha Asociación, mediante aceptación clara y expresa de facturas de compraventa, el esfuerzo propio y las fuentes de financiación referenciadas, el valor económico que se encuentra en 22 facturas por valor de $2.511.908.642.88, y reúnen los requisitos regulados en el art. 488 del C.P.C. Señaló que los documentos base de la ejecución contienen una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado y prestan mérito ejecutivo a la luz de lo regulado en el art. 488 del C.P.C. y “2º numeral 5º del C.P.T.S.S”., puesto que la obligación emana de una relación del sistema de seguridad social. Por lo indicado, el demandado pidió se profiera mandamiento de pago por la suma de $2.511.908.642.88, más los intereses legales a la tasa máxima permitida, se condene al demandado a cancelar los intereses moratorios sobre la suma anterior a la tasa autorizada por la ley, así como en costas, y se fijen las agencias en derecho respectivas. Considera que la competencia es de la jurisdicción de lo Contencioso

administrativo, por tratarse de facturas que tienen como objeto principal la prestación de los servicios de seguridad social en salud del régimen subsidiado a personas en estado de vulnerabilidad y pobreza. La demanda fue repartida el 01 de febrero de 2013 (fls123 a 127), correspondiéndole al Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, despacho judicial que por medio de providencia del 14 de febrero de 2013, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, y en consecuencia, ordenó la remisión del expediente con destino a los Jueces Civiles de Soledad –Atlántico-. Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Soledad –Atlántico, a través de providencia del 16 de mayo de 2013 (fls 132 a 134), declaró su incompetencia para conocer de la demanda ejecutiva, por lo que propuso conflicto negativo de competencia, y por ende, ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resuelva lo que en derecho corresponda. II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, sostuvo su incompetencia para conocer de la demanda ejecutiva en que (i) las facturas de venta de servicios son definidas por el Estatuto Mercantíl como títulos valores de contenido crediticio que nace con ocasión de la celebración de un contrato de compraventa e incorpora el derecho del vendedor o legítimo tenedor de cobrar la suma de dinero consignada en el mismo y que representa el valor de las mercancías realmente vendidas y entregadas al

comprador, cuyos requisitos están consagrados en el artículo 774 del Código de Comercio; (ii) las controversias judiciales en las que se pretenda ejecutar esa clase de obligaciones que provengan de ese tipo de títulos, no son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, máxime cuando no media un contrato estatal de los que por asignación legal deba conocer, y, (iii) el título valor puesto de presente, no se encuentra dentro de los enlistados en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como títulos ejecutivos, por lo que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria. Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Soledad –Atlántico-, sostuvo que: (i) según lo regulado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer de la ejecución que se desprenda directa o indirectamente de un contrato estatal; (ii) de acuerdo a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a las que se refiere dicho estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales; (iii) prescribe el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008 que modificó el artículo 772 del C.Co que no podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito; (iv) según lo indicado, es indudable que la factura de venta tiene su origen,

bien en un contrato de compraventa o venta, o en un contrato de prestación de servicios, y que al ser celebrado por una entidad estatal sería un contrato estatal; (v) en el presente caso, las facturas de venta aportadas como títulos de recaudo tienen su origen en un contrato estatal de prestación de servicios, razón por la cual se considera incluido en la previsión del numeral 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 3.1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Así pues, ésta Sala del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla y, la Jurisdicción Ordinaria Civil, 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)”

2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. representada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Soledad – Atlántico-. 3.2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la Jurisdicción Ordinaria Civil, conocer de la demanda ejecutiva tendiente a que se libre mandamiento de pago por el importe total de $2.511908.642.88, suma de dinero contenida en 22 facturas de compraventa, por concepto de la prestación de servicios de salud adscritos al régimen subsidiado de seguridad social en salud, según lo afirmado por el demandante. Para resolver el problema jurídico se examinará la normatividad aplicable, así como la jurisprudencia de esta Sala y del Consejo de Estado sobre el tema. En efecto, según lo regulado en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de controversias “derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento”.

De la misma forma, el artículo 104 num. 6º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. De las normas glosadas se infiere que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se le atribuyó la competencia para conocer de procesos ejecutivos para hacer exigibles obligaciones originados en: (i) contratos estatales; (ii) condenas impuestas por esta jurisdicción y las conciliaciones aprobadas por la misma y, (iii) laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública. Ahora bien, esta Sala en fallo del 12 de diciembre de 20124, reorientó su postura consistente en la adscripción como regla general de la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de la ejecución de obligaciones contenidas en facturas cambiarias de compraventa, como documento necesario para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en él se incorpora de acuerdo a lo señalado en el artículo 619 del Código de Comercio5. En ese orden, esta Colegiatura en la mentada providencia, acogió la posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado6, consistente en que la los jueces administrativos tienen competencia para conocer de las acciones ejecutivas generadas de títulos valores, siempre que los mismos cumplan con

las siguientes condiciones; (i) que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal, esto es, que respalde obligaciones derivadas del contrato; (ii) que el contrato del cual se originó el título valor sea de aquellos de los cuales 4 Radicado 110010102000201201788 00. M.P. Henry Villarraga Oliveros. 5 según lo afirmado en el fallo del 12 de diciembre de 2012, fue indicado en el Auto del 16 de octubre de 2008, Sala 100, rad. 1100101020082545. M.P. Julia Emma Garzón de Gómez. 6 De acuerdo a lo indicado por el Auto de esta Sala del 12 de diciembre de 2012, esos criterios se encuentran contenidos en los Autos de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 21 de febrero de 2012, exp. 19270, C.P. Alier Hernández Henríquez; del 29 de enero de 2004, exp. 24681, C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 3 de agosto de 2009, exp. 34738, C.P. Miruam Guerrero de Escobar. conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa; (iii) que las mismas partes del contrato estatal sean las del título valor y, (iv) que las excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo. La reglas aplicadas a partir del citado fallo de esta Sala se reformularon de la siguiente forma: (i) si el título valor tiene como fuente el contrato estatal y se acreditan los criterios señalados por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la competencia para conocer del proceso ejecutivo está en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, al adecuarse plenamente a la regulación legislativa especial dispuesta en el Estatuto de Contratación Estatal (art. 75); (ii) mientras que las facturas cambiarias producto de la prestación de los servicios de salud de urgencias no requieren la presentación del contrato o convenio para integrar el título valor, por ser causa de una relación estatal originada directamente de la ley y no de un contrato (art. 168 de la Ley 100 de 19937), las derivadas de la prestación de los servicios básicos de salud si lo requieren, siendo en estos casos la jurisdicción ordinaria civil la competente para el conocimiento del proceso ejecutivo y, (iii) la regla general es que la ejecución de títulos ejecutivos que no correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, deben tramitarse por la jurisdicción ordinaria civil y excepcionalmente por la jurisdicción ordinaria laboral, cuando los títulos ejecutivos se originen en una relación laboral o de litigios del sistema de seguridad social integral8. 7 El art. 168 de la Ley 100 de 1993 es del siguiente tenor: “ ATENCIÓN INICIAL DE URGENCIAS. La atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no requiere contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el Fondo de Solidaridad y Garantía en los casos previstos en el artículo anterior, o por la Entidad Promotora de Salud al cual esté afiliado, en cualquier otro evento (…)”. (Negrillas fuera de texto). 8 El artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificó el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo

y de la Seguridad Social, indicando que “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades En el asunto analizado, la ASOCIACIÓN MUTUAL SER ESS EPS-S, a través de su representante legal quien confirió poder a su abogado, acudió el 01 de febrero de 2013 en demanda ejecutiva contra EL MUNICIPIO DE SOLEDAD –ATLÁNTICO-, con la finalidad de que se profiera mandamiento de pago por la suma de $2.511.908.642.88, contenida en 22 facturas de compraventa, más los intereses legales a la tasa máxima permitida, así como los intereses moratorios sobre la suma anterior a la tasa autorizada por la ley, las costas y se fijen las agencias en derecho respectivas. Facturas, que según lo afirmado por la demandante, se originaron en la prestación de servicios de salud adscritos al régimen subsidiado de seguridad social en salud, pero la ejecutante no indicó y menos aún aportó el convenio o el contrato estatal de suministro generador de las mentadas facturas. Simplemente la demandante insistió en que dichos títulos valores contienen una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Por las razones indicadas, y especialmente porque las facturas de compraventa, como títulos valores, no cumplen con los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado citada en precedencia, para que su conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para definir la demanda ejecutiva referida, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, laboral y de seguridad social conoce de: (…) 5. “La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

RESUELVE:

PRIMERO: ASIGNAR a la JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL, representada por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE SOLEDAD – ATLÁNTICOla demanda ejecutiva a la que acudió el 01 de febrero de 2013

GALO DE JESÚS VIANA MUÑOZ, como representante legal de la ASOCIACIÓN MUTUAL SER ESS EPS-S, a través de apoderado judicial, contra EL MUNICIPIO DE SOLEDAD –ATLÁNTICO-. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA, así como al DEMANDANTE y al DEMANDADO, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre dos mil trece (2013) Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201302263-00 Aprobado en Sala No. 73 del 25 de septiembre de 2013 Con el debido respeto me permito ACLARAR EL VOTO, para reiterar mi posición frente a que: si bien la regla general en materia de la contratación del régimen subsidiado de salud entre las direcciones seccionales o locales de salud de las Entidades Promotoras de Salud se rige por el régimen privado, aún a pesar que contenga cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público, la excepción la constituyen las empresas solidarias de salud de propiedad de los usuarios, que compete desatar a la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos del numeral 2º del artículo 216 de la Ley 100 de 1993. De los señores Magistrados, en los términos anteriores motivo mi respetuosa aclaración. Remito expediente contentivo de 5 cuadernos de 13-13-134-9-9 folios. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada