CSDJ - F11001010200020130234900ADJUNTA20130927084953-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., 18 de septiembre de 2013 Magistrado Ponente Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201302349 00 Aprobado Según Acta No. 72 de la misma fecha OBJETO DE LA DECISIÓN Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTITRÉS ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y el JUZGADO DIECISIETE LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por MARCELA MARÍA ARANGO AVILA, por intermedio de apoderada judicial, contra la

NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO

NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-.

I.- HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia se generó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a la que acudió el 01 de febrero de 2013 MARCELA MARÍA ARANGO AVILA, por intermedio de apoderada judicial, contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, con la finalidad de que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 11 de agosto de 2012, frente a la petición presentada el 11 de mayo de ese año, en

cuanto negó el derecho a pagar la sanción por mora dispuesta en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 65 días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. Así mismo, pidió se ordene a las demandadas den cumplimiento al fallo que se dicte en el proceso, dentro de los 30 días contados desde su comunicación, como lo disponen los artículos 192 y 195 del C.P. A.C.A., así como se condene a las demandadas (i) al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria reconocida en la sentencia, y (ii) condenar en costas a las demandadas siguiendo lo estipulado en el artículo 188 del C.P.C. C.A. Sustentó lo pedido en que como docente de los servicios educativos estatales le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el 12 de mayo de 2010 el reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho y, que por medio de resolución 10816 del 18 de agosto de 2010 le fue reconocida, habiendo sido cancelada el 25 de febrero de 2011, por intermedio de una entidad bancaria, esto es, 185 días después, contados a partir de los 65 días hábiles que tenía la entidad para cancelar la cesantía hasta el momento en que se efectuó el pago.

En ese orden, el 11 de mayo de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el pago de dicha prestación y la convocada resolvió negativamente en forma ficta las pretensiones invocadas, lo que conllevó a que acudiera a la Procuraduría la fijación de la audiencia de conciliación prejudicial con el objeto de llegar a un acuerdo sobre las pretensiones de la demanda, situación que no fue posible, motivo por el cual adelanta la presente demanda. Radicado el líbelo demandatorio el 01 de febrero de 2013 (fl 31), le correspondió al Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, despacho judicial que mediante auto del 6 de febrero de 2013 (fl 32), la inadmitió, y luego de subsanada dentro de los 10 días siguientes (fls 33 a 52), se requirió nuevamente para que la corrigiera dentro de los tres días posteriores (fls 54 y 55), lo que luego de cumplido (fls 56 a 74), fue admitida mediante auto del 13 de marzo de 2013 (fl 75). A través de providencia del 3 de julio de 2013 (fls 82 a 85), el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, declaró la falta de jurisdicción para conocer del medio de control de la referencia, estimando que el competente para conocer de él es la jurisdicción ordinaria laboral, razón por la cual ordenó la remisión del expediente a la oficina de apoyo judicial de esa jurisdicción de la ciudad de Medellín, para el correspondiente reparto, decisión contra la que la demandante acudió en apelación (fls 86 a 95), recurso que fue rechazado por

improcedente (fls 96 y 97). Repartido el expediente, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín, a través de providencia del 2 de agosto de 2013 (fls 100 y 101), rechazó la demanda incoada de plano por falta de competencia y por ende, planteó el conflicto negativo de competencia, remitiendo las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín, mediante providencia del 3 de julio de 2013, al declarar su falta de competencia, sostuvo que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. De tal manera que de conformidad con lo regulado en el artículo 2º del C.P.L., la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los asuntos allí determinados, entre los que se encuentran los conflictos que se originen directa o indirectamente en un contrato de trabajo. En ese sentido, expuso que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de los procesos de ejecución en los que se pretenda el cumplimiento de una obligación originada en una relación de trabajo. Además, indicó que en el presente caso, no se cuestiona la legalidad del acto administrativo del reconocimiento de las cesantías parciales y, al darse los elementos del título ejecutivo de carácter laboral que permite acudir directamente para obtener el pago de la suma de dinero que se le adeuda por concepto de la sanción moratoria, siendo de competencia del juez ordinario

laboral, de conformidad con lo regulado en los artículos 100 y ss del C.P.L., determinar si se está frente en presencia o no de una obligación clara, expresa y exigible, que consta en documento que provenga del deudor o de su causante, para con fundamento en ello, librar o no mandamiento de pago. Por su parte, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín, al rechazar la demanda y plantear el conflicto negativo de competencia, manifestó que la pretensión de la demandante no es otra diferente a la declaratoria de nulidad y el restablecimiento del derecho, al pedir la nulidad del acto administrativo ficto o presunto por el cual le fue negado el reconocimiento de la sanción moratoria, y en consecuencia solicita el reconocimiento y pago de la misma, asunto que es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que pueda la jurisdicción ordinaria laboral transformar la acción a la que acude la actora. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 3.1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. Así pues, ésta Sala del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín y, la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de esa ciudad. 3.2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, o a la Jurisdicción ordinaria laboral, conocer de la acción que la actora denominó “nulidad y restablecimiento del derecho” dirigida contra la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

Magisterio-, buscando la nulidad del acto ficto o presunto negativo, que en su sentir se configuró el 11 de agosto de 2012, frente a la petición del pago de la sanción por mora en el pago de sus cesantías parciales que elevó el 11 de mayo del citado año. Para resolver el problema jurídico propuesto, esta Colegiatura seguirá la misma metodología aplicada en el expediente 201301192 00, fallo del 19 de junio de 2013, en donde resolvió un asunto análogo. Ciertamente, en el fallo referido, la Sala señaló que en el artículo 100 del Código Sustantivo del Trabajo, regula que “será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme”. Se expuso igualmente que en el numeral 5º del canon 2° de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, dispone que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En la providencia glosada4, esta Colegiatura sostuvo que las reglas emanadas de las normas indicadas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (i) las obligaciones generadas en una relación de trabajo, que consten a) en un acto o documento proveniente del deudor o de su causante o, b) en una decisión judicial o arbitral en firme, será exigible su cumplimiento mediante el

proceso ejecutivo y, (ii) de esas demandas ejecutivas, conocerá la jurisdicción ordinaria laboral, cuando no corresponda a otras autoridades. En el mismo fallo, además, se expuso que asuntos parecidos al que nos ocupa, han sido resueltos por esta Superioridad5 siguiendo la postura consignada en la jurisprudencia del Consejo de Estado6, entidad que sobre el tema ha sistematizado las siguientes reglas: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; (ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; (iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el administrado se encuentra inconforme con el mismo. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; (iv) de existir discusión sobre algunos 4 En esa providencia fungió como Magistrado Sustanciador Wilson Ruiz Orejuela. 5 Providencia del 22 de mayo de 2012, radicado 11001010200020130069500, aprobada mediante Acta No. 37 de la misma fecha. M.P. Wilson Ruiz Orejuela. 6 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de fecha 28 de abril de 2011. Radicado 1581-2008. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Paéz.

de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, (v) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria7. En el caso objeto de análisis de esta Sala, la actora pretende la nulidad del acto ficto configurado el 11 de agosto de 2012, frente a la petición presentada el 11 de mayo de ese año, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción por mora dispuesta en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 y como consecuencia de ello, pidió, entre otros, que se declare que tiene derecho al pago de la mentada mora, hasta cuando “se hizo efectivo el pago de la misma” y, a la cancelación de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria, reconocida en la sentencia, según lo regulado en el artículo 178 del C.C.A. Lo anotado, debido a la cancelación tardía de sus cesantías reconocidas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante Resolución No. 10816 del 18 de agosto de 2010 (fls 25 y 26), las que se le pagaron efectivamente el 17 de

marzo de 2011 a través de entidad bancaria (fl 29). Ciertamente, en el asunto analizado, se adjuntó copia auténtica de la Resolución No. 10816 del 18 de agosto de 2010, por medio de la cual el Subsecretario Administrativo de la Secretaría de Educación de Medellín, resolvió reconocer a la docente Marcela María Arango Villa, las sumas allí 7 Sobre este último aspecto, puede consultarse la sentencia 0222-11 del 9 de febrero de 2012, del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. consignadas por concepto de liquidación parcial de cesantías. Se anexó igualmente el recibo del banco BBVA, en el que se hace constar que la fecha de pago fue el 17 de marzo de 2011, a pesar de haberse ordenado esas sumas de dinero desde la data antes indicada. En ese orden de ideas, la demandante pretende por vía judicial el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, de donde surge claro que existiendo acto administrativo ficto o presunto que negó la acreencia laboral reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho presentada por MARCELA MARÍA ARANGO VILLA a través de apoderada judicial, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO DIECISIETE LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Rad: 110010102000201302349 00

Aprobado en Sala No. 72 del 18 de septiembre de 2013 M.P. Dr. Wilson Ruíz Orejuela ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto me permito aclarar que si bien con anterioridad venía sosteniendo que asuntos de esta naturaleza –reclamo de sanción

moratoria por el no pago oportuno de las cesantíasson propios de la justicia ordinaria, a la presente fecha, la posición jurídica ha variado cuando se reclama por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, como puede apreciarse en providencias correspondientes a los radicados 201301333, 201301504 del 22 de agosto de este año, entre otras. Precisamente allí expuse: “Preciso es poner de presente que quien acá funge como ponente, al igual que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de siempre, consideró irrelevante el rótulo de la demanda cuando se trata de cobrar la indexación moratoria por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías previamente reconocidas por acto administrativo en firme, pues existen suficientes elementos de juicio para afirmar que con la Resolución de reconocimiento de ese beneficio y la certeza de la fecha de pago que establezca debidamente la mora en haberlo hecho la administración, es base idónea de constitución de título a ejecutar por vía ordinaria laboral, razón suficiente por la que la Sala venía aprobando este tipo de soluciones adscribiendo la competencia en la jurisdicción ordinaria8. Es decir, la titulación de la demanda con el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la esencia misma de la pretensión principal, no otra que lograr el pago con base en acto administrativo y la sanción por mora que está debidamente prevista en la ley, máxime cuando los demandantes bien pueden reformar las respectivas demandas, incluso, los jueces están facultados para interpretarla y darle el trámite que corresponde. No obstante lo anterior, frente a la tendencia de la Sala con enfoque

ahora mayoritario, se reflexiona sobre el punto en aras de estabilizar posición al respecto que permita materializar el principio de seguridad jurídica, en tanto se venía dando al interior de la Colegiatura posiciones diversas por la misma época, de allí la necesidad de lograr la coherencia sobre el tema, para lo cual habrá de verificarse entonces los elementos de la demanda que permitan establecer en cada caso la jurisdicción competente, debido a las variantes que suelen presentarse en las pretensiones. Por esta razón, existiendo en el plenario un acto administrativo objeto de controversia, bien sea presunto o ficto ora tangible, donde la parte actora pretende preconstituir el título en forma compleja y dispendiosa en el tiempo, para arribar luego, en caso de salir avante, a la intensión de ejecutar, habrá de respetarse esa voluntad litigiosa y proceder de conformidad”. 8 Sobre el caso, ver las siguientes decisiones resolviendo conflicto entre jurisdicciones de esta naturaleza, donde lo demandado era nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo se adscribió a la justicia ordinaria por tratarse del cobero de sanción moratoria en el pago de cesantía: 110010102000201200173 aprobado el 6 de septiembre de 2012, 110010102000201300395 aprobado el 17 de abril de 2013, 110010102000201300514 aprobado el 16 de mayo de 2013 Quedan expuestas así las razones por las cuales consideré necesario aclarar el sentido de mi voto. De los Honorables Magistrados,

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrada (ErRr)

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201302349 00

Magistrado Ponente: Dr. WILSON RUÍZ OREJUELA.

Aprobada según Acta No. 072 del 18 de septiembre de dos mil trece (2013) ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto por mi compañero de Sala, me permito dejar consignada la razón que me asistió para suscribir la providencia de la referencia con aclaración de voto. El suscrito Magistrado comparte la decisión adoptada en el caso concreto, en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral de Medellín, para que conozca de la acción de Nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora MARCELA MARÍA ARANGO ÁVILA a través de apoderado judicial contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, pero en este sentido se debió entrar a resolver de fondo el presente caso, exponiendo como argumentos y/o premisas de decisión, lo siguiente: El problema jurídico en esta oportunidad, se circunscribió en determinar si en atención a la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la señora MARCELA MARÍA ARANGO ÁVILA a través de apoderado judicial contra LA NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO, debía ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, teniendo en cuenta que lo pretendido con la misma es que se declarare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo generado por la no contestación del derecho de petición elevado ante la Entidad demandada, entendiéndose con ello que no se accede al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías. Ahora bien, ante el problema jurídico identificado, es pertinente entrar a abordar el estudio de los siguientes aspectos: i) La sanción moratoria por el pago tardío de cesantías reconocidas a los servidores públicos; ii) El alcance interpretativo que ha reconocido a la sentencia No. 2777/2004 proferida por el Consejo de Estado, con ponencia del Honorable Consejero Jesús María Lemos Bustamante. El estudio de estos asuntos, permitirá asimismo absolver los siguientes interrogantes fundamentales: i) La ley que establece la sanción moratoria es la fuente de la obligación o la obligación misma; ii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. iii) En qué eventos un reclamo de esta naturaleza debe encauzarse por la Acción Ejecutiva. iv) Qué consecuencias jurídicas puede generar para el servidor público que emite el acto administrativo e incumple el pago en términos, inobservando con ello el principio de legalidad del gasto. Para el efecto, la Sala se remite a la pacífica y consistente línea

jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos que han involucrado estos mismos problemas jurídicos9, lo cual puede ser resumido en los siguientes términos: La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos. 9 Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013, Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha, Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha y Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha. 1.- Previamente, habrá que destacar que lo pretendido por el accionante, es la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo generado por la no contestación del derecho de petición elevado ante la Entidad demandada, entendiéndose con ello que no se accede al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías. 2.- Ahora bien, es importante señalar que la Sala trae a colación lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia 2777/2004, providencia que unificó la disparidad de posiciones presentadas al interior de esa Corporación en relación con la vía judicial apta para lograr el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías. Sin

embargo, se debe aclarar que dicha providencia no indica la ejecutiva como la única vía procesal apta para lograr el pago de la sanción. En efecto, como concluye el Consejo de Estado en la providencia en cita, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer de este tipo de asuntos cuando exista un acto administrativo susceptible de ser atacado; para el caso, este bien puede ser los que reconozcan las cesantías, así como los fictos o expresos que resuelven sobre la solicitud del interesado para obtener el pago de la sanción: “Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”. Luego no cabe duda, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos. 3.- De lo anterior, y reiterando las pretensiones de la accionante, para la Sala es claro que la acción contenciosa administrativa es el mecanismo procesal procedente en el caso en concreto.

4. Si bien es cierto la ley es creadora de derechos y obligaciones, su consagración es de

carácter general, por lo que no se puede afirmar que la ley por si sola supla esa exigencia como en el presente caso de constituir un título ejecutivo el cual es de carácter particular, ya que para que proceda la orden de pago, es necesario que se cumplan todos y cada uno de los requisitos que se predican de la obligación. Lo anterior, por cuanto ha sido criterio reiterativo de la Sala entender que en el evento en que lo pretendido sea la ejecución de una obligación a cargo de la administración como es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, instituida en el ordenamiento jurídico, no basta con que ésta acredite el retardo y el valor correspondiente a cada día de retardo para entender configurado el título ejecutivo base de la pretensión, pues no es suficiente con la norma que establece la sanción; esto al menos por dos razones: i) De aceptar lo anterior, supondría en sí mismo, ni más ni menos, confundir la ley como base de la ejecución, cuando lo cierto es que ésta apenas es la fuente de la obligación. Siendo entonces la ley la fuente de la obligación, no es posible concluir que ella sea suficiente para lograr que el juez ordinario libre mandamiento ejecutivo; para ello se requerirá, en todo caso, constituir un título complejo conformado por el acto de la administración de reconocimiento y orden de pago de las cesantías, constancia de notificación y ejecutoria y de que presta mérito ejecutivo. De ahí que sea necesario un pronunciamiento de la Administración referido al día cierto en que debió haberse efectuado el pago, el día cierto en que lo hizo y la determinación del salario diario devengado por el interesado al

momento de causarse la mora. ii) La inexistencia de este pronunciamiento, diferente al que se obtiene cuando el interesado solicita expresamente el reconocimiento y pago de la sanción por mora, afecta la integridad del título ejecutivo complejo, toda vez que no es posible afirmar de la obligación su claridad, certeza y exigibilidad.10 10 La misma providencia en que se apoya la Sala: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción

ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.” Sin más consideraciones, y a manera de conclusión tenemos que, lo establecido en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en relación con el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. La obtención judicial del pago de la sanción por mora que establece la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la c