CSDJ - F11001010200020130238300ADJUNTA20130926100955-2013
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F11001010200020130238300ADJUNTA20130926100955-2013
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2013
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicado: 110010102000201302383 00
Registro: 23-9-2013
Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Bogotá D.C., Veinticinco (25) de septiembre de dos mil trece (2013) Aprobada en Sala Según Acta No. 073 de la misma fecha
I. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1, formulada a través de apoderado, por el señor LUIS MOISÉS MURILLO IBARGUEN
contra LA GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ.
II. ANTECEDENTES Ante los Jueces Administrativos de Quibdó (Reparto), el apoderado judicial del señor LUIS MOISÉS MURILLO IBARGUEN, presentó Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Gobernación del Chocó, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, con motivo de 1 Folios 05-15 C.O. la petición calendada veintiuno (21) de noviembre de dos mil once (2011) elevada por quien demanda ante la entidad accionada para lograr el reconocimiento y pago de la
sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas debidamente reconocidas. Declarada la nulidad del citado acto administrativo, como restablecimiento del derecho, el demandante solicitó que se condene a la demandada a cancelar la citada sanción, estimada en la suma de SEIS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($6.500.000) a la fecha de presentación de la demanda.
III. TRÁMITE PROCESAL
1. Mediante Acta Individual de Reparto del veinte (20) de julio de dos mil trece (2013)2, fue asignado el conocimiento de la Acción al Juzgado
Primero Administrativo Oral de Quibdó.
2. Mediante Auto No. 418 del trece (13) de agosto de dos mil trece (2013), dicho Juzgado se declaró incompetente para conocer de la acción interpuesta por el señor MURILLO IBARGUEN, al considerar que, con fundamento en lo previsto en la Ley 712 de 2001 y en la sentencia del 27 de marzo de 2007, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado No. 7600123310020000251301, con ponencia del Consejero JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, esa jurisdicción no es la competente para conocer del asunto. En sus términos: “De conformidad con lo señalado puede observarse con diamantina claridad que este juzgado administrativo no es competente para conocer del presente medio de control, debido a que la acción indicada para pretender el pago de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna 2 Folio 20 C.O. de las cesantías es la acción ejecutiva que debe ser tramitada ante la
jurisdicción ordinaria laboral, como quiera que existe acto administrativo contentivo de reconocimiento de cesantías (Resolución No. 0190 del 11 de febrero de 2009 y 411 del 22 de febrero de 2010, folios 11 y 12), por lo que será remitida a la misma para lo de su competencia…”3 En consecuencia, mediante oficio No. 1431 del veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), visible a folio 23 C.O., remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de la ciudad de Quibdó con el fin de que el fuera repartido entre los Juzgados Laborales del Circuito de la misma ciudad. El reparto correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó, según Acta de fecha veintidós (22) de agosto del mismo año, visible a folio 24 del plenario.
3. Recibidas las diligencias, por medio de Auto Interlocutorio No. 0725 del veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013), el Juzgado Laboral, se declaró igualmente sin competencia para decidir el asunto aduciendo que la acción interpuesta pretende la nulidad de un acto administrativo, imposible de declarar por parte del juez laboral por vía del proceso ejecutivo como lo plantea el juzgado administrativo que se declaró inicialmente incompetente. Esto así, apoyado en las decisiones de esta Corporación de fecha veintiséis (26) de junio de dos mil trece (2013), radicado No. 11001 01 02 000 2013 01070 00, y del seis (6) de junio del mismo año, radicado No. 11001 01 02 000 2013 01056 00. Algunas de
sus consideraciones son las siguientes: “Como quiera que en el presente asunto se pretende se declare la nulidad de un acto administrativo presunto negativo, es oportuno señalar, que el 3 Folio 22 C.O. Juez competente para decidir las mismas es el Juez Administrativo y no el Juez Ordinario. Ahora bien, quien determina inicialmente el trámite que se le debe dar a un proceso, es la parte demandante, tal como ocurre en el presente caso, el demandante pretendía el reconocimiento del derecho a través de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, antes los Jueces Contenciosos Administrativos.”4
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Competencia Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1996, para dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones constituidas por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDO y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad. 4.2. Problema jurídico El problema jurídico en esta oportunidad, será determinar si en atención a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada a través de apoderado, por el señor LUIS MOISÉS MURILLO IBARGUEN contra la GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ, la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Laboral. 4.2.1. La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores
públicos. La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En 4 Folio 27 C.O. Colombia, la Ley 6ª de 19455, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley6 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo
ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”7. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 8 5 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 6 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 7Gaceta del Congreso año IVN°. 225 del 5 de agosto de 1995 8 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-000-200002513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995,
modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En este orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para
obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii) Y por último, regular en gran medida la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contario a este principio incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. Finalmente, el reclamo judicial del pago de la sanción moratoria en contra de las entidades estatales, es una figura que cuenta con todo el respaldo legal y jurisprudencial, como quedó visto, y por lo tanto, se está en presencia de una controversia procesal que encuadrará en un proceso contencioso administrativo o ejecutivo, según el tipo de pretensiones que contenga la demanda, del modo en que se pasa a explicar. 4.2.2. Las acciones judiciales para encauzar el reclamo de la sanción moratoria. Ahora bien, en lo que respecta a la controversia jurídica que subyace al conflicto de competencias que se presta la Sala a resolver, es preciso remitirse a la pacífica y consistente línea jurisprudencial constituida a partir de múltiples pronunciamientos en los que se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas.9 Recuerda la Sala, que el reclamo de dicha sanción bien puede elevarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la jurisdicción civil, en su
especialidad laboral, a condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario o se pretenda la ejecución directa de la entidad sobre la base de la constitución de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la 9Pronunciamientos dentro de los Radicados Nro. 110010102000201300836 00 aprobado en Sala Nro. 035 del 16 de mayo de 2013; Rad: Nro. 110010102000201300850 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 035 de la misma fecha; Rad Nro. 110010102000201300651 00 del 08 de mayo de 2013, Sala Nro. 033 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300271 00 del 16 de mayo de 2013, aprobado en Sala Nro. 35 de la misma fecha; Rad: Nro. 110010102000201300934 00 del 14 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 044 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301070 00 del 26 de junio de 2013, aprobada en Sala No. 048 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300592 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300320 00 del 04 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 050 de la misma fecha; Rad. Nro.
110010102000201301159 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201300786 00 del 17 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 054 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301111 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha; Rad. Nro. 110010102000201301189 00 del 24 de julio de 2013, aprobada en Sala No. 057 de la misma fecha. Seguridad Social10. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. Ahora bien, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Así las cosas, resultando idóneas ambas vías procesales para lograr el pago de la sanción, la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 4.3. Solución del Caso.
Ahora bien, en consideración a la fecha de interposición de la demanda (26 de julio de 2013), lo primero que habrá de resaltarse es que la misma fue presentada en vigencia de la Ley 1437 de 201, lo que de suyo implica que sea ésta la normatividad aplicable al caso concreto, a la luz de lo previsto en dicha normatividad, de acuerdo con la determinación de la Ley procesal y sustancial en el tiempo en razón a las disposiciones contenidas en la Ley 10 “ARTICULO 100. PROCEDENCIA DE LA EJECUCION. Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.” 153 del 15 de agosto de 1887, concretamente lo preceptuado en su artículo 38, y lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con
el régimen jurídico anterior.” Precisado lo anterior, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado precedentemente, la Sala se permitirá recordar que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, la misma que, de acuerdo con los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. Asimismo, la competencia se define como la facultad que tienen los jueces para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. En tal orden de ideas, teniendo en cuenta que lo pretendido por el demandante es la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto en virtud del cual se entiende resuelto negativamente su pedido de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas que ha solicitado a la demandada, lo cual supone una controversia sobre la existencia de dicho derecho, la competencia para decidir el asunto recae en la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme lo previsto en los artículos 104 y 138 de la ley 1437 de 2011: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Esto así, comoquiera que se encuentran dados los presupuestos para el efecto: i) Un pronunciamiento ficto y expreso de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la sanción, por medio del cual se niega; y, ii) la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido mismo del acto administrativo que denegó la solicitud. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, R E S U E L V E Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, representada por el primero de los despachos judiciales en cita. Segundo.- REMÍTASE el presente proceso a conocimiento del JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ y copia de la presente providencia al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, para su información.
